A-G: machtiging voor lidstaten om op terrein exclusieve EU-bevoegdheid op te treden alleen mogelijk na voorstel daartoe van de Commissie

Contentverzamelaar

A-G: machtiging voor lidstaten om op terrein exclusieve EU-bevoegdheid op te treden alleen mogelijk na voorstel daartoe van de Commissie

De Raad kan met eenparigheid van stemmen een Commissievoorstel wijzigen. Een Commissievoorstel dat betrekking heeft op de toetreding van de EU tot een internationale overeenkomst mag niet zodanig door de Raad worden gewijzigd dat ook wordt voorzien in het verlenen van een machtiging aan alle lidstaten om naast de EU toe te treden tot deze overeenkomst. Een dergelijke machtiging maakt een belangrijke uitzondering op de regel van constitutionele aard dat de lidstaten niet mogen optreden op een terrein dat tot de exclusieve bevoegdheid van de EU behoort. Een dergelijke machtiging vergt daarom een afzonderlijk voorstel van de Europese Commissie. Dat is het advies van advocaat-generaal Szpunar naar aanleiding van het door de Commissie ingestelde beroep tot nietigverklaring.

Het gaat om de conclusie van advocaat-generaal (hierna: A-G) Szpunar van 20 mei 2022 in de zaak C-24/20, Commissie tegen de Raad.

Achtergrond

In deze zaak heeft de Europese Commissie beroep tot nietigverklaring ingesteld tegen bepaalde bepalingen van Besluit 2019/1754 betreffende de toetreding van de EU tot de Akte van Genève (2015). Het gaat om een akte bij de Overeenkomst van Lissabon betreffende oorsprongsbenamingen en geografische aanduidingen (1958). Door middel van het besluit heeft de Raad de toetreding van de EU tot de Akte goedgekeurd en tevens machtiging verleend aan alle lidstaten, die dat wensen, om partij te worden bij de Akte.

De onderhandelingen over de Akte van Genève vallen volledig onder de gemeenschappelijke handelspolitiek van de EU en vallen daarmee onder een exclusieve bevoegdheid van de EU (C-389/15). Gelet op die exclusieve bevoegdheid had de Commissie voorgesteld dat enkel de EU tot de Akte zou toetreden. De Raad is afgeweken van het Commissievoorstel door ook een machtiging aan alle lidstaten te verlenen om partij te worden bij de Akte, naast de EU.

Artikel 293, lid 1 van het EU-Werkingsverdrag bepaalt dat de Raad slechts kan besluiten op voorstel van de Commissie en dat de Raad alleen met eenparigheid van stemmen wijzigingen kan aanbrengen aan het Commissievoorstel. De Commissie voert bij het EU-Hof aan dat de Raad, door de lidstaten te machtigen om toe te kunnen treden tot de Akte, het Commissievoorstel zodanig heeft gewijzigd dat niet meer kan worden gesproken van een ‘wijziging’.

Daarnaast betwist de Commissie de reikwijdte van de gegeven machtiging. De grondslag hiervoor is artikel 2, lid 1 van het EU-Werkingsverdrag , dat bepaalt dat de lidstaten kunnen worden gemachtigd om op te treden op een gebied dat onder de exclusieve bevoegdheden van de EU valt. De Commissie voert bij het EU-Hof aan dat zij wellicht had ingestemd met een wijziging die voorzag in de toetreding tot de Akte van de lidstaten die reeds partij zijn bij de Overeenkomst van Lissabon, maar dat de verleende machtiging voor alle lidstaten niet gerechtvaardigd is.

Advies

Wijziging van een Commissievoorstel

De A-G onderzoekt of de Raad met de aangebrachte wijziging de grenzen heeft overschreden die door de Commissie waren gesteld met betrekking tot het voorwerp, het doel en de inhoud van de handeling waarop het Commissievoorstel betrekking had. In dat verband overweegt de AG dat de machtiging geen afbreuk doet aan de instemming van de EU om door de Akte gebonden te worden en verband houdt met de toetreding van de EU tot de Akte. Deze machtiging brengt evenwel gevolgen teweeg die zo ver afstaan en verschillen van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie dat een afzonderlijk initiatief daartoe van de Commissie is vereist.

Daarbij merkt de AG op dat de machtiging tot gevolg heeft dat lidstaten naast de EU als onafhankelijke subjecten van internationaal publiekrecht kunnen optreden op een terrein dat behoort tot de exclusieve externe bevoegdheid van de EU. Dat is volgens de AG in strijd met één van de constitutionele grondbeginselen van de rechtsorde van de EU, namelijk het in artikel 2, lid 1 van het EU-Werkingsverdrag neergelegde beginsel dat de lidstaten niet mogen optreden op een terrein dat onder de exclusieve bevoegdheid van de EU valt, tenzij lidstaten daartoe door de EU zijn gemachtigd. Een dergelijke machtiging vergt daarom een afzonderlijk voorstel van de Commissie.

Voorwaarden voor het verlenen van een machtiging

Vervolgens gaat de A-G in op de vraag onder welke voorwaarden gebruik kan worden gemaakt van de in artikel 2, lid 1 van het EU-Werkingsverdrag neergelegde mogelijkheid om lidstaten te machtigen om wetgevend op te treden op een gebied dat onder de exclusieve bevoegdheid van de EU valt. De A-G behandelt deze vraag voor het geval het EU-Hof mocht oordelen dat de Raad het recht had om de wijzigingen aan te brengen.

Volgens de A-G kan een machtiging slechts worden verleend indien daarvoor objectieve rechtvaardigingsgronden bestaan. De A-G concludeert dat er objectieve rechtvaardigingsgronden bestonden op grond waarvan de Raad de lidstaten mocht machtigen om toe te treden tot de Akte. In de eerste plaats verzekert de machtiging dat de EU stemrecht heeft in de algemene vergadering van de bijzondere unie bij de Overeenkomst van Lissabon. De EU heeft namelijk geen stem indien geen van de lidstaten partij is bij de Akte van Genève. In de tweede plaats waarborgt de machtiging de continuïteit van de bescherming van de uit hoofde van de Overeenkomst van Lissabon ingeschreven oorsprongsbenamingen. Zeven EU-lidstaten zijn reeds partij bij de Overeenkomst van Lissabon en de Akte van Genève voorziet niet in de mogelijkheid voor de EU om in de plaats te treden van de lidstaten die partij zijn bij de Overeenkomst van Lissabon.

Volgens de A-G kunnen de in de vorige alinea bedoelde doelstellingen niet op een andere manier worden bereikt dan door het verlenen van de machtiging. De A-G concludeert echter dat het niet noodzakelijk is dat de machtiging zich uitstrekt tot alle lidstaten van de EU. De toetreding van één lidstaat tot de Akte is voldoende om het risico weg te nemen dat de EU geen stemrecht heeft in de algemene vergadering. De machtiging zou zich volgens de A-G enkel mogen uitstrekken tot de zeven lidstaten die reeds partij zijn bij de Overeenkomst van Lissabon, omdat daarmee de bescherming van de reeds uit hoofde van die overeenkomst ingeschreven oorsprongsbenamingen wordt gewaarborgd. 

Opmerking : een conclusie van een A-G is een advies aan het EU-Hof. Het EU-Hof is volledig vrij daarvan af te wijken. Het is nog niet bekend wanneer de uiteindelijke uitspraak van het EU-Hof zal verschijnen. Dit kan nog enkele maanden duren. De uitspraak van het EU-Hof zal wel bindend zijn.

Meer informatie: