A-G: Mate van willekeurig geweld in een gewapend conflict kan niet alleen worden gemeten aan de hand van het relatieve aantal burgerslachtoffers

Contentverzamelaar

A-G: Mate van willekeurig geweld in een gewapend conflict kan niet alleen worden gemeten aan de hand van het relatieve aantal burgerslachtoffers
Bij de beoordeling van een verzoek om toekenning van subsidiaire bescherming op grond van de EU-Kwalificatierichtlijn kan de ‘mate van willekeurig geweld in een gewapend conflict’ niet uitsluitend worden vastgesteld op basis van het minimumaantal burgerslachtoffers in het conflictgebied ten opzichte van het bevolkingsaantal in dat betrokken gebied. Dat is het advies van advocaat-generaal Pikamäe aan het EU-Hof naar aanleiding van vragen van een Duitse rechter.

Het gaat om de conclusie van advocaat-generaal (hierna: A-G) Pikamäe van 11 februari 2021 in de zaak C-901/19, CF en DN tegen Bundesrepublik Deutschland .

Achtergrond

In richtlijn 2011/95 (hierna: EU-Kwalificatierichtlijn) zijn onder meer normen vastgesteld voor een uniforme status voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming. Uit artikel 18 van de EU-Kwalificatierichtlijn , gelezen in samenhang met artikel 2, onder f en g van diezelfde richtlijn , volgt dat de subsidiairebeschermingsstatus in beginsel moet worden verleend aan elke derdelander of staatloze die, indien hij wordt teruggestuurd naar zijn land van herkomst of naar het land waar hij gewoonlijk verbleef, een ‘reëel risico zou lopen op ernstige schade’ in de zin van artikel 15 van de EU-Kwalificatierichtlijn . Artikel 15 noemt drie soorten van ‘ernstige schade’, waaronder, onder c, een ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een gewapend conflict.

In de zaak C-465/07 (Elgafaji) heeft het EU-Hof geoordeeld dat ook indien de betrokken persoon niet specifiek wordt beoordeeld om redenen die te maken hebben met zijn persoonlijke omstandigheden, een ‘ernstige en individuele bedreiging als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een gewapend conflict’ bij wijze van uitzondering kan worden geacht aanwezig te zijn wanneer ‘de mate van willekeurig geweld’ in het conflict dermate hoog is. De mate van willekeurig geweld is dermate hoog wanneer er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat deze persoon louter door zijn aanwezigheid in het betrokken gebied een reëel risico zou lopen aan een ernstige en individuele bedreiging te worden blootgesteld. Het EU-Hof heeft zich volgens de A-G in die zaak echter niet uitgesproken over de criteria aan de hand waarvan de vereiste mate van geweld moet worden vastgesteld.

In de onderhavige zaak gaat het om twee Afghaanse staatsburgers die in Duitsland asielverzoeken hadden ingediend. De asielverzoeken zijn door het Duitse federaal bureau voor migratie en vluchtelingen afgewezen. Nadat het beroep tegen deze besluiten werd verworpen hebben de verzoekers hoger beroep ingesteld bij de hoogste bestuursrechter van de deelstaat Baden-Wurttemberg (hierna: rechter). In hoger beroep verzoeken de Afghaanse staatsburgers niet langer om de asielstatus, maar om de subsidiairebeschermingsstatus op grond van de Duitse omzettingsbepaling van artikel 15, onder c van de EU-Kwalificatierichtlijn.  

De rechter heeft vastgesteld dat uit de rechtspraak van de hoogste federale Duitse bestuursrechter volgt dat een ‘ernstige en individuele bedreiging’ in de zin van artikel 15, onder c van de EU-Kwalificatierichtlijn moet worden vastgesteld op basis van een kwantitatieve beoordeling van het risico op doding of verwonding in het land van herkomst of in het land waar de derdelander gewoonlijk verbleef. Deze kwantitatieve beoordeling ziet op de verhouding tussen het aantal slachtoffers in het betrokken gebied en het totale bevolkingsaantal van dat gebied, waarbij het verkregen resultaat noodzakelijkerwijs een bepaald minimumniveau moet bereiken. De rechter vraagt aan het EU-Hof of deze kwantitatieve beoordeling verenigbaar is met artikel 15, onder c van de EU-Kwalificatierichtlijn. Indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord, wil de rechter van het EU-Hof weten welke criteria dan wel moeten worden gebruikt om de vereiste mate van willekeurig geweld vast te stellen.

Advies

Verenigbaarheid kwantitatieve beoordeling met EU-Kwalificatierichtlijn

De A-G stelt bij de beantwoording van de vraag of een kwantitatieve beoordeling verenigbaar is met de EU-Kwalificatierichtlijn ten eerste vast dat artikel 15, onder c van die richtlijn bepaalt dat sprake moet zijn van een bedreiging van ‘het leven of de persoon’ van een burger. Doordat deze bepaling zowel betrekking heeft op een ‘bedreiging van het leven’ als een ‘bedreiging van de persoon’ kan daaruit volgens de A-G worden afgeleid dat het aantal burgerdoden (‘bedreiging van het leven’) niet de enige relevante factor is bij de beoordeling of sprake is van een ernstige en individuele bedreiging, aangezien deze bepaling ook andere schendingen van de fysieke integriteit of zelfs psychische schade kan omvatten (‘bedreiging van de persoon’).

Verder concludeert de A-G dat een kwantitatieve beoordeling derdelanders ertoe kan aanzetten om naar andere lidstaten te gaan reizen indien daar de minimumdrempel voor het aantal slachtoffers minder hoog is. Een dergelijke ‘secundaire migratie’ binnen de EU is volgens de A-G onverenigbaar met de doelstelling van de EU-Kwalificatierichtlijn om secundaire migratie wegens verschillen in nationale wetgeving te voorkomen (overweging 13, EU-Kwalificatierichtlijn).

Daarnaast stelt de A-G vast dat het problematisch kan zijn om betrouwbare en nauwkeurige gegevens te verkrijgen over het aantal slachtoffers in een gebied waar een gewapend conflict plaatsvindt. Een kwantitatieve beoordeling die uitgaat van het aantal slachtoffers is volgens de A-G daarom niet de meest geschikte manier om vast te stellen of een derdelander in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming.

De A-G concludeert op grond van de voorgaande punten dat artikel 15, onder c van de EU-Kwalificatierichtlijn zich verzet tegen een kwantitatieve beoordeling die ziet op het aantal slachtoffers in het betrokken gebied in verhouding tot het totale bevolkingsaantal van dat gebied, waarbij het verkregen resultaat noodzakelijkerwijs een bepaald minimumniveau moet bereiken.

Criteria voor het beoordelen van de mate van willekeurig geweld

De A-G concludeert dat de beoordeling van de mate van willekeurig geweld in een gewapend conflict moet plaatsvinden op basis van een kwantitatieve en kwalitatieve beoordeling van alle relevante feiten van het conflict, gebaseerd op ingewonnen objectieve, betrouwbare en actuele gegevens.

Deze gegevens omvatten volgens de A-G met name de geografische omvang van de situatie van willekeurig geweld, de daadwerkelijke bescherming van de verzoeker wanneer hij naar het betrokken land of gebied terugkeert, de intensiteit van de gewapende confrontaties, de duur van het conflict en het organisatieniveau van de aanwezige strijdkrachten. Ook moet worden gekeken naar het aantal doden, gewonden of ontheemden onder de burgers vanwege de gevechtshandelingen en de aard van de methoden of tactieken van oorlogsvoering die door de strijdende partijen worden gebruikt.

Meer informatie: