A-G: weigering van Polen, Hongarije en Tsjechië om mee te werken aan herplaatsen van vluchtelingen is in strijd met EU-recht

Het betreft de conclusie van advocaat-generaal Sharpston van 31 oktober 2019 in de zaken C-715/17 Commissie tegen Polen, C- 718/17 Commissie tegen Hongarije C-719/17 Commissie tegen Tsjechië .

Onder normale omstandigheden worden personen die in de Europese Unie asiel aanvragen volgens de Dublinverordening verdeeld over de lidstaten. Meestal is het land waar de vreemdeling binnenkomt verantwoordelijk. Een ander land kan ook verantwoordelijk zijn als daar bijvoorbeeld familieleden met een geldige verblijfsvergunning wonen. In reactie op de aanhoudende vluchtelingencrisis als gevolg van de oorlog in Syrië  heeft de Europese Raad echter in 2015 twee tijdelijke herplaatsingsbesluiten vastgesteld (2015/1523 en 2015/1601, ‘de herplaatsingsbesluiten’). Respectievelijk 40.000 en 120.000 vluchtelingen moeten volgens die regeling vanuit Italië en Griekenland in andere lidstaten worden herplaatst. Tsjechië en Hongarije hebben in een eerdere procedure de rechtsgeldigheid van deze besluiten betwist voor het EU-Hof. Deze heeft de bezwaren van deze lidstaten echter verworpen (zie ook het ECER bericht hierover).

Hongarije, Polen en Tsjechië hebben zich niet gehouden aan de afspraken in de herplaatsingsbesluiten door geen of slechts weinig vluchtelingen op te nemen. In september 2017 heeft de Commissie nogmaals aangedrongen bij deze lidstaten dat zij onmiddellijk moeten beginnen met het toelaten van het vastgestelde aantal verzoekers om internationale bescherming uit Italië en Griekenland. Na uitblijven van een reactie van deze drie lidstaten heeft de Commissie hen voor het EU-Hof gedaagd.

Polen, Hongarije en Tsjechië verweren zich met een beroep op hun exclusieve bevoegdheid voor de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid uit artikel 72 VWEU. Polen en Hongarije voeren in dat kader aan dat het bezorgd is over de nationale veiligheidsrisico’s bij het accepteren van grote aantallen vluchtelingen, waarvan sommigen banden met internationale terroristen zouden hebben. Tsjechië voegt hieraan toe dat de Griekse en Italiaanse overheden migranten doorsturen zonder geldige identificatiedocumenten. Hierdoor zou het voor Tsjechië onmogelijk zijn om in te schatten of deze kandidaten een veiligheidsrisico vormen of niet. Daarom noemt Tsjechië het herplaatsingsbesluit disfunctioneel.

Sharpston wijst deze argumenten af. Ze stelt dat lidstaten het de rechten behouden om individuele asielzoekers te weigeren, mits er gegronde argumenten worden aangevoerd om aan te tonen dat met betrekking tot de betrokkene een gevaar dreigt voor de openbare orde en interne veiligheid. Daarnaast benadrukt Sharpston dat de herplaatsingsbesluiten zelf al voorzien in een aantal gronden waarop herplaatsing kan worden geweigerd. Zo hebben Oostenrijk en Zweden op verzoek een tijdelijke opschorting verkregen van hun verplichtingen uit de besluiten. Als Hongarije, Polen en Tsjechië werkelijk moeite hadden met de implementatie van het besluit, hadden zij deze bezwaren mee kunnen nemen naar de Europese onderhandelingstafel in plaats van hun verplichtingen simpelweg te negeren, aldus Sharpston.

Kortom, volgens de advocaat generaal biedt het Europese wetgevingskader lidstaten voldoende manieren om de openbare orde en de nationale veiligheid binnen een lidstaat te beschermen. Echter, Europese wetgeving geeft lidstaten geen carte blanche om een geldige Europese maatregel te negeren. Daarnaast stelt ze dat de herplaatsingsbesluiten een adequaat mechanisme bieden bij het verdelen van grote getalen vluchtelingen over de verschillende lidstaten. De besluiten zijn genomen tijdens een ‘noodsituatie’ om zo met de lidstaten de oplopende druk op de ‘frontlinie lidstaten’ (Griekenland en Italië) te verlichten. Deze herplaatsingsbesluiten zijn daarom niet disfunctioneel maar juist een noodzakelijke gedeelde verantwoordelijkheid op grond van solidariteit.

In de slotopmerkingen van haar conclusie reflecteert Sharpston op drie fundamentele pijlers van de Europese Unie: de rechtsstaat, loyale samenwerking en solidariteit. Ze stelt dat respect voor de rechtsstaat het naleven van verplichtingen met zich meebrengt. Wanneer deze verplichtingen worden genegeerd omdat de uitkomsten ervan ongewenst of onpopulair blijken, is dit een gevaarlijke stap richting de afbraak van de rechtsstaat. Daarnaast benadrukt Sharpston dat de gedeelde kernwaarden van de Unie alleen kunnen bestaan als de lidstaten elkaar onderling vertrouwen en loyaal zijn in hun samenwerking. Tot slot voert Sharpston een betoog over het belang van solidariteit binnen de Unie. Het solidariteitsbeginsel betekent in sommige gevallen dat het noodzakelijk is om lasten te verdelen, ook als hiervoor offers moeten worden gebracht. Sharpston noemt solidariteit de levensader van het Europese project. Deelname aan dit Europese project biedt lidstaten en haar Europese burgers zowel rechten als plichten, zowel lusten als lasten. Samen actief participeren in de Europese Unie kan volgens haar niet gebaseerd zijn op een egocentrische kosten-batenanalyse. Om het Europese project te laten slagen moeten lidstaten solidair en loyaal willen zijn zodat haar inwoners het Europees burgerschap waardig en trots kunnen dragen, aldus de advocaat generaal.