Advocaat-Generaal: “Geen betalingsbesluit zonder voorafgaand horen”

Contentverzamelaar

Advocaat-Generaal: “Geen betalingsbesluit zonder voorafgaand horen”

De vordering tot betaling van een douaneschuld moet eerst besproken worden met de schuldenaar. Dat vloeit voort uit het EU–beginsel dat een belanghebbende het recht heeft om zijn standpunt te geven voordat de overheid een nadelig besluit neemt. De uitzondering op de ‘hoorplicht’ in de Nederlandse Algemene wet bestuursrecht is daarmee in strijd. Maar dat is alleen erg als de uitkomst van de procedure door het ‘horen’ anders zou zijn geweest. Dat adviseert Advocaat-Generaal Wathelet het EU-Hof op vragen van de Nederlandse Hoge Raad.

Het gaat om de conclusie van Advocaat-Generaal Wathelet van 25 februari 2014 in de gevoegde zaken C-129/13 en C-130/13, Kamino en Datema.

In deze zaken heeft de Hoge Raad vragen gesteld over de procedure voor betaling van een douaneschuld. De Nederlandse douane autoriteiten kwamen naar aanleiding van een controle bij een importeur er achter dat er bepaalde producten onder een verkeerde postonderverdeling waren aangegeven. Bij de douane expediteur werd het bedrag dat alsnog moest worden betaald nagevorderd.
De douane-expediteur kwam op tegen de zgn. “uitnodiging tot betaling” omdat ze niet voorafgaand aan het besluit was gehoord.

In de Algemene wet bestuursrecht geldt als uitgangspunt dat wanneer een bestuursorgaan een besluit wil nemen waartegen de belanghebbende bedenkingen zal hebben, de belanghebbende in de gelegenheid moet worden gesteld voordat het besluit wordt genomen zijn zienswijze naar voren te brengen.
Op dit uitgangspunt zijn uitzonderingen waaronder financiële beschikkingen waartegen bezwaar en beroep kan worden gemaakt en waarvan de nadelige gevolgen na bezwaar en beroep volledig ongedaan kunnen worden gemaakt. Het ging hier om zo’n beschikking.

De Hoge Raad stelde het EU-Hof de vraag of de uitzondering wel in overeenstemming is met de rechten van verdediging en of de nationale rechter het in artikel 41 van het EU-Handvest van de Grondrechten neergelegde beginsel direct kon toepassen in een nationaal geschil. Dit omdat deze specifieke Handvestbepaling alleen is gericht tot de instellingen van de EU. Tot slot vroeg de Hoge Raad het EU-Hof of een schending van het verdedigingsbeginsel geen probleem vormt als de in achtneming van het beginsel geen andere afloop van de procedure tot gevolg zou hebben gehad.

Volgens de Advocaat-Generaal zijn nationale bestuursorganen niet alleen verplicht om verdedigingsrechten te respecteren bij uitvoering van het Unierecht, maar belanghebbenden moeten "zich voor de nationale rechter rechtstreeks op de eerbiediging ervan (...) kunnen beroepen, om te voorkomen dat deze rechten een dode letter blijven of er louter voor de vorm zijn".

Daarbij gaat de Advocaat-Generaal uitvoerig in op het argument dat besluit plus bezwaar één procedure vormen, zodat het horen tussen besluit en bezwaar in toch een eerbiediging impliceert. De Advocaat generaal is van mening dat de procedure bestaat uit twee fasen en twee beslissingen. Hij laat daarin zwaar wegen dat de beschikking  autonome rechtsgevolgen kent (m.n. betalingsverplichting), waarbij bezwaar geen automatisch schorsende werking heeft.
Ook besteedt hij aandacht aan de anomalie tussen enerzijds de boekings- en mededelingsplicht voor de douane op grond van het Communautair Douanewetboek en anderzijds de verplichte eerbiediging van het verdedigingsbeginsel. Hij signaleert dat "de Uniewetgever zelf (...) zich bewust [lijkt] te zijn van het feit dat het voor de lidstaten moeilijk is om de belanghebbende te horen vóór de boeking van het in te vorderen bedrag aan rechten" en plaatst ter illustratie de teksten van art. 22, lid 6, en van art. 105, lid 3, van het nieuwe Douanewetboek van de Unie (resp. respecteren verdedigingsbeginsel en twee weken voor boeking) tegenover de huidige boekingsplicht na twee dagen van art. 220, lid 1, CDW. Hij stelt daarbij echter vast dat de uit het Unierecht voortvloeiende vereisten in verband met termijnen op zichzelf niet kunnen worden beschouwd als een rechtvaardiging als doel van algemeen belang.
Verder kent de advocaat generaal gewicht toe aan de noodzaak van initiatief van belanghebbende om gehoord te worden en met name het ontbreken van automatisch opschortende werking. Hij komt vervolgens tot de conclusie dat de nationale wettelijke regeling afbreuk doet aan het verdedigingsbeginsel, meer precies aan het recht te worden gehoord.

Tot slot gaat de Advocaat-Generaal in op de vraag van de Hoge Raad dat de uitkomst van de procedure bij inachtneming van het verdedigingsbeginsel niet anders geweest zou zijn. De rechtsgevolgen van het niet eerbiedigen van het verdedigingsbeginsel worden geregeld door het nationale recht van de lidstaten.  Hij wijst in dit verband op het arrest van het EU-Hof in de zaak G. en R. (zaak C-383/13). Tegelijk herinnert hij eraan dat schending van de rechten van de verdediging, in het bijzonder het recht om te worden gehoord, naar Unierecht pas tot nietigverklaring van het na afloop van de administratieve procedure genomen besluit leidt wanneer deze procedure zonder deze onregelmatigheid een andere afloop had kunnen hebben.

De conclusie van de Advocaat-Generaal is een advies aan het EU-Hof. Het Hof hoeft het advies niet te volgen. De uitspraak van het EU-Hof volgt naar verwachting over enkele maanden.