Contentverzamelaar

AG: EU-lidstaat moet EER-staat informeren bij uitlevering EER-onderdaan aan derde land.
Een EU-lidstaat die tot uitlevering van een EER-onderdaan aan een derde land wil overgaan moet de desbetreffende EER-lidstaat informeren over het uitleveringsverzoek. Deze informatieverplichting moet de EER-lidstaat in staat stellen te beoordelen of hij een overleveringsverzoek wil indienen. Het negeren van de informatieverplichting is tevens in strijd met het beginsel van wederzijdse erkenning binnen het Gemeenschappelijke Asielbeleid. Dit is het advies van AG Tanchev aan het EU-Hof op vragen van het Kroatische Hooggerechtshof.

Het gaat om de conclusie van advocaat-generaal Tanchev van 27 februari 2020 in de zaak C-897/19 PPU, I.N.

I.N. heeft de Russische nationaliteit. Op 20 mei 2015 vaardigde een Russische autoriteit een internationaal aanhoudingsbevel voor I.N. uit. I.N. had in Rusland getuigd tegen zijn leidinggevenden in een corruptiezaak. Als reactie hierop werd I.N. zelf aangeklaagd wegens corruptie en gingen zijn leidinggevenden vrijuit. Uit vrees voor een oneerlijk proces vluchtte I.N. naar IJsland. In IJsland kreeg I.N. op 8 juni 2015 de asielstatus toegewezen. Op 19 juni 2019 werd I.N. de IJslandse nationaliteit toegekend. Elf dagen later werd I.N tijdens vakantie in Kroatië gearresteerd. Hij werd gesignaleerd op grond van het uitleveringsverzoek van Rusland. Op 1 augustus 2019 verzocht de IJslandse ambassade tot vrijlating van I.N. en een uitreisrecht naar IJsland. Vijf dagen later deed Rusland een verzoek tot uitlevering.

In eerste aanleg bepaalde de rechter dat aan de voorwaarden voor uitlevering was voldaan. I.N. en de IJslandse autoriteiten gingen in hoger beroep bij het Hooggerechtshof van Kroatië en voerden onder meer aan dat de rechter de uitspraak in de zaak C182/15 verkeerd had toegepast. In de zaak C 182/15 oordeelde het EU-Hof dat nationale uitleveringsregels die eigen onderdanen niet uitleveren, maar EU-burgers wel, onverenigbaar zijn met artikel 18 EU-Werkingsverdrag (VWEU). Burgers van de EU zullen minder snel gebruik maken van hun EU-vrijheden wanneer zij het risico lopen te worden uitgeleverd aan een derde land. De EU-lidstaat die tot uitlevering wil overgaan moet beoordelen of er alternatieve maatregelen aanwezig zijn. Het EU-Hof bepaalde dat het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel in dit geval een minder verreikende maatregel is. Door de andere lidstaat te informeren wordt deze lidstaat in staat gesteld om te beoordelen of zij een Europees aanhoudingsbevel wil uitvaardigen en tot vervolging wil overgaan. De EU-lidstaat die tot uitlevering wil overgaan moet de andere EU-lidstaat dus informeren. Het arrest in de zaak C 182/15 werd echter gewezen in een zaak tussen twee EU-lidstaten. In deze zaak gaat het om een EU-lidstaat (Kroatië) en een EER-lidstaat (IJsland). De verwijzende rechter wil weten of de verplichting van een EU-lidstaat om een andere EU-lidstaat te informeren ook geldt in de context van een EU-lidstaat en een EER-lidstaat.  

Tussen de EU-lidstaten, Noorwegen en IJsland bestaat een Overleveringsovereenkomst. De procedure onder deze overeenkomst is grotendeels vergelijkbaar met een Europees aanhoudingsbevel. Een overlevingsverzoek van een lidstaat op grond van de Overleveringsovereenkomst kan mogelijk ook gelden als een alternatieve maatregel. IJsland heeft echter nog geen verzoek ingediend. In deze context wil de verwijzende rechter weten of een lidstaat actief tot overlevering moet overgaan wanneer een andere lidstaat hiertoe nog geen verzoek heeft ingediend.

Advies van de advocaat-generaal

In zijn advies (‘conclusie’) brengt de AG eerst naar voren dat I.N. in zijn hoedanigheid als burger van een EER-lidstaat onder de reikwijdte van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (hierna: EER-Overeenkomst) valt. Door als toerist naar een andere EER-lidstaat te reizen heeft I.N. gebruik gemaakt van zijn recht op vrij verkeer van diensten ( artikel 36 EER-Overeenkomst). Artikel 36 EER-Overeenkomst wordt op dezelfde manier uitgelegd als artikel 56 VWEU. In de context van artikel 56 EU-Werkingsverdrag (VWEU) heeft het EU-Hof bepaald dat een toerist als ontvanger van diensten kan worden aangemerkt (zaak-Cowan). Artikel 18 VWEU (en het daarmee corresponderende artikel 4 EER-Overeenkomst) is eveneens van toepassing.  

De AG stelt dat de Kroatische uitleveringsregels een verschil maken naar gelang het om een eigen onderdaan of een onderdaan van een andere EER-lidstaat gaat. Het EU-Hof heeft in het arrest in de zaak C 182/1 bepaald dat dit onderscheid een EU-burger kan weerhouden gebruik te maken van zijn vrij-verkeersrechten. Als een EU-burger tijdens zijn vakantie het risico loopt te worden uitgeleverd, zal hij niet meer gaan reizen. Dit onderscheid vormt dus een beperking van het vrije dienstenverkeer. Deze beperking is slechts toegestaan wanneer hiervoor een objectieve rechtvaardiging kan worden gevonden. Het risico op het ontlopen van straf vormt een legitieme rechtvaardiging, aldus het EU-Hof in de zaak C 182/15.  

De AG benadrukt dat een beperking wel evenredig moet zijn. In de de zaak C 182/15 bepaalde het EU-Hof dat er alternatieve maatregelen zijn die minder ver gaan dan uitlevering aan een derde staat. Het EU-Hof oordeelde dat het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel minder vergaand is. Dit aanhoudingsbevel leidt ertoe dat de lidstaat waarvan de beklaagde de nationaliteit heeft, tot vervolging overgaat. Het aanhoudingsbevel voorkomt het ontlopen van de straf en leidt ertoe dat het risico op het ontlopen van straf niet meer kan worden aangedragen als rechtvaardiging voor de beperking van het vrije dienstenverkeer. De Noorse regering stelde dat alleen het Europees aanhoudingsbevel kan worden aangemerkt als alternatief op de uitlevering. In zijn conclusie stelt de AG echter dat niet alleen een Europees aanhoudingsbevel de rechtvaardiging onderuit kan halen, maar dat er ook alternatieven aanwezig zijn. Zo verwijst hij naar de Overleveringsovereenkomst tussen de EU-lidstaten en IJsland en Noorwegen.

Tevens verwijst de AG naar de wederzijdse erkenning binnen het Gemeenschappelijk Asielbeleid. IJsland participeert op grond van een internationale overeenkomst in de Dublin II-verordening. Aan deze verordening ligt het beginsel van wederzijdse erkenning ten grondslag. Er wordt verondersteld dat IJsland bij de aanvraag voor asiel door I.N. de verordening juist heeft toegepast. Kroatië heeft dit te accepteren. Zij mag dan ook geen handelingen verrichten die strijdig zijn met deze asielverlening. Zulke strijdigheid zou wel ontstaan wanneer Kroatië IJsland niet informeert over een uitleveringsverzoek op grond van feiten waarvoor I.N. juist asiel heeft verkregen. Door uit te leveren zou Kroatië de beoordeling van IJsland niet erkennen. Ook benadrukt de AG dat het gegeven dat I.N. inmiddels de IJslandse nationaliteit heeft verworven geen afbreuk doet aan de voorgaande redenering. Onder het VN-Vluchtelingenverdrag wordt namelijk aangenomen dat de rechten die verbonden zijn aan de status van vluchtelingen kunnen voortbestaan. Zelfs na de verwerving van een andere nationaliteit. De Dublin-verordening blijft dus van toepassing.

In de context van artikel 56 VWEU (artikel 36 EER-Overeenkomst) benadrukt de AG dat ook getoetst moet worden aan de mensenrechten. De AG erkent dat het EU-Handvest van de grondrechten in beginsel niet van toepassing is in de EER-context. De EER-overeenkomst bepaalt in haar eerste overweging echter dat de mensenrechten moeten worden gerespecteerd. Met deze zinsnede wordt impliciet verwezen naar het EVRM, aldus de AG. In de zaak staat het verbod op martelen ( artikel 3 EVRM) en het recht op een eerlijk proces ( artikel 6 EVRM) centraal. De AG wijst erop dat gelijksoortige verboden gelden in het Handvest en dat deze verboden in het Handvest op dezelfde manier moeten worden uitgelegd als de bepalingen in het EVRM ( artikel 52 lid 3 Handvest). De AG stelt zich daarom op het standpunt dat het Handvest van toepassing is. Bij de toetsing aan de mensenrechten moeten de Kroatische instanties zich houden aan de mensenrechtentoetsing die de IJslandse autoriteiten hebben verricht in het kader van de Dublinverordening. Een hernieuwde toetsing zou een ontkenning van de eerdere toetsing betekenen en een schending van het beginsel van wederzijdse erkenning inhouden.

De AG komt met betrekking tot de eerste vraag tot de conclusie dat een EU-lidstaat een EER-lidstaat moet informeren over een uitleveringsverzoek. Tevens moet hij informatie meesturen die de lidstaat in staat stelt om te beoordelen of hij zijn eigen burger wil vervolgen en daartoe een overleveringsverzoek wil indienen op grond van de Overleveringsovereenkomst. Deze verplichting volgt des te meer uit het systeem van de Dublinverordening. Het negeren van de informatieverplichting en het toch uitleveren leidt ertoe dat de lidstaat de beoordeling van een andere lidstaat in het kader van de Dublinverordening niet erkent. Het toekennen van een recht van asiel op grond van de Dublinverordening veronderstelt dat er voldoende redenen zijn die zich verzetten tegen uitlevering.

In relatie tot de tweede vraag stelt de AG dat lidstaten niet actief tot uitlevering hoeven over te gaan wanneer zij nog geen verzoek hebben ontvangen tot overlevering. Als de lidstaat wel een overleveringsverzoek doet, moet de nationale autoriteit beoordelen of de alternatieve maatregel een gelijkwaardig resultaat biedt als uitlevering. Het overleveringsverzoek op grond van de Overleveringsovereenkomst biedt een gelijkwaardig resultaat, aldus de AG.