C-158/23 Keren

Prejudiciële hofzaak

Zie bijlage voor de verwijzingsuitspraak, en klik hier voor het dossier van het Hof van Justitie (voor zover beschikbaar).

Termijnen: Motivering departement:    23 mei 2023
Schriftelijke opmerkingen:                    9 juli 2023

Trefwoorden: belemmering van het recht op toegang tot integratieprogramma’s, inburgeringsplicht, evenredigheidsbeginsel

Onderwerp:  Overweging 12, 41 en 47 en artikel 1 en 34 van richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming.

Feiten:

Verzoeker heeft de Eritrese nationaliteit en is op zeventienjarige leeftijd naar Nederland gekomen. Hij is vervolgens in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, waardoor hij in Nederland internationale bescherming geniet. Op 8 januari 2016, toen hij achttien jaar oud was, heeft de minister van SZW (verweerder) hem laten weten dat hij vanaf 1 februari 2016 inburgeringsplichtig is. Verzoeker was echter niet op tijd ingeburgerd, daarom heeft verweerder hem een boete opgelegd.

Verzoeker betoogt dat artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn in het Nederlandse systeem onjuist is geïmplementeerd. Hieruit volgt namelijk een positief recht op integratie, terwijl de hoge kosten van de boete en de terugbetalingsverplichting van de lening de integratie juist belemmeren. Verzoeker verwijst daarbij naar het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel en het arrest P. en S. De hoge kosten vormen ook een belemmering waardoor de toegang tot de integratieprogramma's niet is gewaarborgd. Daarnaast wordt in het Nederlandse systeem onvoldoende rekening gehouden met de speciale behoeften en specifieke integratieproblemen van asielstatushouders.

Verweerder betoogt dat de Kwalificatierichtlijn zich niet verzet tegen het Nederlandse inburgeringssysteem. Verzoeker heeft namelijk de mogelijkheid gekregen deel te nemen aan integratieprogramma's zoals artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn vereist. Uit het arrest P. en S. volgt verder dat een boete als prikkel om in te burgeren aanvaardbaar is en verweerder acht de boete die verzoeker is opgelegd  passend en geboden.

Overweging:

De verwijzende rechter vraagt zich af of het opleggen van een inburgeringsplicht,  al dan niet in combinatie met de boete voor te laat inburgeren en de terugbetalingsverplichting van de lening in strijd is met het recht op toegang tot integratieprogramma's, zoals bedoeld in artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn. De inburgeringsplicht is geen voorwaarde voor het verkrijgen of behouden van internationale bescherming. In het arrest P. en S. heeft het Hof overwogen dat met een verplichting een inburgeringsexamen te halen kan worden verzekerd dat de betrokken derdelanders kennis verwerven die onbetwistbaar nuttig is om banden met de gastlidstaat op te bouwen.

Een verplichting tot integratie ontbreekt in artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn. Dit artikel zou zich daarom kunnen verzetten tegen een nationale regeling waarbij aan asielstatushouders de verplichting wordt opgelegd om, op straffe van een geldboete, een inburgeringsexamen te behalen. Naar het oordeel van de verwijzende rechter is het opleggen van een integratieplicht op zichzelf echter geen beperking van het recht op toegang tot integratieprogramma's en verzet artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn zich hier daarom niet tegen. Als een inburgeringsplicht mag worden opgelegd, dan gaat de verwijzende rechtbank er vooralsnog van uit dat de verweerder ook een boete kan opleggen als de integratieplicht niet is nageleefd, zolang deze boete ook evenredig is.

Het is daarnaast ook zo dat asielstatushouders zelf voor hun integratieprogramma’s moeten betalen, zij kunnen daarvoor een lening afsluiten. Deze lening wordt kwijtgescholden wanneer de asielstatushouder het inburgeringsexamen behaalt, maar bij niet of niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen moet de lening geheel worden terugbetaald. De verwijzende rechtbank is van oordeel dat dit in strijd is met artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn, omdat dit zorgt voor een belemmering van het recht op toegang tot integratieprogramma’s.

De verwijzende rechtbank ziet in de terugbetalingsverplichting van de lening, al dan niet in combinatie met de boete, een mogelijke belemmering van artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn die verder gaat dan noodzakelijk is om het doel van artikel 34, het vergemakkelijken van de integratie, te bereiken en dus in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.

Prejudiciële vragen:

1. Moet artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn zo worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling zoals geregeld in artikel 7b van de Wet inburgering, op grond waarvan asielstatushouders de verplichting wordt opgelegd om, op straffe van een geldboete, een inburgeringsexamen te behalen?

2. Moet artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn zo worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling met als uitgangspunt dat asielstatushouders zelf de volledige kosten van de integratieprogramma's dragen?

3. Is het bij de beantwoording van de tweede vraag van belang dat asielstatushouders een overheidslening kunnen ontvangen om de kosten van de integratieprogramma's te betalen en deze lening wordt kwijtgescholden als zij op tijd hun inburgeringsexamen hebben behaald dan wel tijdig zijn vrijgesteld of ontheven van de inburgeringsplicht?

4. Als artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn toestaat dat asielstatushouders een verplichting wordt opgelegd om, op straffe van een geldboete, een inburgeringsexamen te behalen en toestaat dat asielstatushouders de volledige kosten van de integratieprogramma's dragen, doet dan de hoogte van de terug te betalen lening al dan niet samen met de boete afbreuk aan de verwezenlijking van het doel en nuttig effect van artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn?

Aangehaalde (recente) jurisprudentie: P. en S., C-579/13; H.T., C-373/13

Specifiek beleidsterrein: JenV