C-363/21 en C-364/21 Ferrovienord e.a.  

Contentverzamelaar

C-363/21 en C-364/21 Ferrovienord e.a.  

Prejudiciële hofzaak

Zie bijlage voor de verwijzingsuitspraak, en klik hier voor het dossier van het Hof van Justitie (voor zover beschikbaar).

Termijnen: Motivering departement:   23 september 2021
Schriftelijke opmerkingen:                    9 november 2021

Trefwoorden : ESR-2010; rechterlijke toetsing; beginselen van Unierecht; kwalificatie als ‘overheidsinstelling’; nuttig effect; effectieve rechterlijke bescherming; begroting;

Onderwerp :

-           Verdrag betreffende de Europese Unie;

-           Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie;

-           Verordening (EU) nr. 549/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Europese Unie;

-           Richtlijn 2011/85/EU van de Raad van 8 november 2011 tot vaststelling van voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten;

-           Verordening (EU) nr. 1173/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied;

-           Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting;

-           Verordening (EU) nr. 473/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende gemeenschappelijke voorschriften voor het monitoren en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van de eurozone;

-           Handvest van de grondrechten van de Europese Unie;

Feiten:

Het ISTAT stelt in Italië een lijst op van overheidsinstellingen die zijn opgenomen in de geconsolideerde winst-en-verliesrekeningen van de Italiaanse Staat (ISTAT-lijst). Dit gebeurt op grond van verordening 549/2013, waarvan bijlage A de zogenaamde Europees Systeem van Rekeningen (ESR-2010) vormt. Verzoekster heeft de verwijzende rechter verzocht om vast te stellen dat niet is voldaan aan de voorwaarden om haar op de ISTAT-lijst van overheidsinstellingen op te nemen. Het ISTAT en de Procura general van de Corte dei conti hebben aangevoerd dat het beroep dient te worden verworpen. Wel heeft de Procura een prejudiciële vraag gesteld over de grondwettigheid van art. 23-quater van de Italiaanse wet, waarbij het wetboek inzake begrotingsrecht zo is gewijzigd dat de gevolgen van de rechterlijke beslissing van de Corte dei conti op het gebied van de ISTAT-lijst uitsluitend gelden voor de toepassing van de nationale regeling inzake de overheidsuitgaven. De Corte dei conti heeft erop gewezen dat de nieuwe regeling mogelijk niet verenigbaar is met het Unierecht en partijen gevraagd ten aanzien hiervan een standpunt in te nemen. Verzoekster is het met deze exceptie betreffende de grondwettigheid en mogelijke schending van het Unierecht en art. 47 Handvest eens, nu de wetswijziging afbreuk doet aan haar recht op effectieve rechterlijke bescherming door de uitoefening ervan te bemoeilijken. Het procesbelang wordt hiermee namelijk losgekoppeld van het voorwerp van de rechterlijke toetsing. Het ISTAT en het Ministerie van Economie en Financiën hebben aangevoerd dat de vragen over de grondwettigheid en schending van het Unierecht ongegrond zijn en dat de regel van 2020 de bevoegdheid van de Corte dei conti beperkt en tegelijk de bevoegdheid van de bestuursrechter uitbreidt. Het is aan die rechter, niet aan de Corte dei conti, om het begrip ‘overheidsinstelling’ te definiëren aangezien die definitie veronderstelt dat niet louter boekhoudkundige aspecten worden beoordeeld. Verzoekster zou daarmee volledige rechterlijke bescherming van haar belang behouden.

Overweging:

De verwijzende rechter stelt dat volgens de Italiaanse grondwet bij de Corte dei conti beroep kan worden ingesteld tegen opneming van een entiteit op de ISTAT-lijst. Deze instantie toetst de naleving van de nationale en Unieregelgeving op het gebied van begrotingen. Volgens de verwijzende rechter kan de vaststelling bij de beslissing van de Corte dei conti als gevolg van de wijziging van art. 23-quater van de Italiaanse wet niet meer leiden tot de toe –of ontkenning van twee noodzakelijke consequenties die eerder tot de bevoegdheid van de Corte behoorden, te weten de vaststelling dat er al dan niet een verplichting bestaat om voor de begroting relevante gegevens mee te delen ter uitvoering van de uitvoeringsregelgeving van verordening 549/2013 en richtlijn 2011/85 en de daaruit volgende toepassing (of niet-toepassing) van de bepalingen inzake het begrotingsevenwicht en de houdbaarheid van de overheidsschuld als bedoeld in andere nationale regelgeving die ook de uitvoering van verordening 549/2013 en richtlijn 2011/85 beoogt. Volgens de verwijzende rechter heeft de bepaling van 2020 geleid tot een absoluut bevoegdheidsgebrek en daarmee tot een lacune in de bescherming die het effect heeft dat het nuttige effect van ESR 2010 en richtlijn 2011/85 wordt beperkt, nu de Italiaanse Staat via de ISTAT-lijst de werkingssfeer van het ESR 2010 bepaalt. Daarnaast is volgens de verwijzende rechter het in art. 4 VEU verankerde beginsel van loyale samenwerking geschonden en komt het recht op een doeltreffende voorziening in rechte van art. 47 Handvest ook aan partijen toe die aanvoeren geen overheidsinstellingen te zijn. Zelfs wanneer wordt aangenomen dat de algemene bevoegdheid van de bestuursrechter door de nieuwe regeling wordt uitgebreid is het volgens de verwijzende rechter onzeker of die regeling strijdig is met de beginselen van effectieve rechterlijke bescherming en nuttig effect van het Unierecht. Dit omdat twee rechterlijke instanties de juiste toepassing van het ESR 2010 zullen moeten nagaan en er een reëel gevaar bestaat dat tegenstrijdige uitspraken zullen worden gedaan ten aanzien van dezelfde vordering. Ook twijfelt de verwijzende rechter aan de mogelijke strijdigheid van de bepaling met het beginsel van processuele gelijkheid en het beginsel van de rechtsstaat.

Prejudiciële vragen:

1) Staan de regel van rechtstreekse toepasselijkheid van het [Europees systeem van rekeningen (ESR)] 2010 en het beginsel van de nuttige werking van [verordening nr. 549/2013] en van richtlijn [2011/85/EU] in de weg aan een nationale regeling volgens welke de nationale rechter die bevoegd is om de juiste toepassing van het ESR 2010 te toetsen, deze bevoegdheid uitsluitend kan uitoefenen met het oog op de toepassing van de nationale regeling inzake de beteugeling van overheidsuitgaven, waardoor afbreuk wordt gedaan aan het belangrijkste nuttige effect van de [Unie]regeling, te weten de toetsing van de transparantie en de betrouwbaarheid van de begrotingssaldi, op grond waarvan wordt nagegaan of Italië vorderingen maakt in de richting van de [middellangetermijndoelstelling (MTD) van een begroting]?

2) Staan de regel van de rechtstreekse toepasselijkheid van het ESR 2010 en het beginsel van de nuttige werking van [verordening nr. 549/2013] en van richtlijn [2011/85/EU], wat de organisatorische scheiding tussen de begrotingsautoriteiten en de toezichthoudende organen betreft, in de weg aan een nationale regeling volgens welke een uitspraak van de bevoegde nationale rechter over de juiste toepassing van het ESR 2010 uitsluitend gevolgen heeft voor de toepassing van de nationale regeling inzake de beteugeling van overheidsuitgaven, met als gevolg dat geen enkele onafhankelijke toetsing mogelijk is  van de vaststelling van de kring van rechtssubjecten die vallen onder de rekeningen van de Italiaanse overheid (zoals gekwalificeerd voor de toepassing [van het Unierecht]) op grond waarvan wordt nagegaan of Italië vorderingen maakt in de richting van de MTD van een begroting?

3) Verzet het beginsel van de rechtsstaat, in de vorm van effectieve rechterlijke bescherming en processuele gelijkheid, zich tegen een nationale regeling die:

a)         in de weg staat aan elke rechterlijke toetsing van de juiste toepassing van het ESR 2010 door het [Istituto Nazionale di Statistica (nationaal bureau voor de statistiek) (ISTAT)] met het oog op de afbakening van sector S.13, en dus van de juistheid, de transparantie en de betrouwbaarheid van de begrotingssaldi, op grond waarvan kan worden nagegaan of Italië vorderingen maakt in de richting van de MTD (schending van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming)?

b)         indien de door verwerende overheidsinstellingen voorgestelde lezing van de bepaling, ook op grond van een wet tot authentieke uitlegging, juist werd bevonden, voor de verzoekende partij tot gevolg heeft dat zij dat bij twee rechterlijke instanties beroep zou moeten instellen, met het daaruit voortvloeiende risico dat tegenstrijdige uitspraken worden gedaan over het bestaan van een in het [Unie]recht geregelde status, waardoor het feitelijk onmogelijk wordt om haar recht doeltreffend te beschermen binnen de termijn waarin is voorzien voor de nakoming van de uit die status voortvloeiende verplichtingen (te weten het begrotingsjaar) en afbreuk zou worden gedaan aan de rechtszekerheid met betrekking tot de vraag of een entiteit de status van overheidsinstantie heeft?

c)         indien de door verwerende overheidsinstellingen voorgestelde lezing van de bepaling, ook op grond van een wet tot authentieke uitlegging, juist werd bevonden, bepaalt dat de rechter die zich uitspreekt over de juistheid van de afbakening van de begroting een andere is dan de rechter waaraan de Italiaanse grondwet de bevoegdheid inzake het begrotingsrecht heeft voorbehouden?

Aangehaalde (recente) jurisprudentie: C-824/18 A.B. e.a.; C-93/12 Agrokonsulting-04; C-101/91 Commissie/Italië;

Specifiek beleidsterrein: FIN