EU-Dienstenrichtlijn van toepassing op detailhandel in goederen; ruimtelijke ordening niet zonder meer uitgesloten van de dienstenrichtlijn

Contentverzamelaar

EU-Dienstenrichtlijn van toepassing op detailhandel in goederen; ruimtelijke ordening niet zonder meer uitgesloten van de dienstenrichtlijn

De detailhandel in schoenen en kleding is een dienst in de zin van de EU-Dienstenrichtlijn. Het hoeft daarbij niet te gaan om grensoverschrijdende situaties. Voor beperkingen daarvan in bestemmingplannen moet een steekhoudende rechtvaardiging bestaan. Dat antwoordt het EU-Hof op vragen van de Raad van State.

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 30 januari 2018 in de gevoegde zaken C-360/15, gemeente Amersfoort tegen X BV en C-31/16 Visser Vastgoed tegen gemeente Appingedam.

In zaak C-31/16 staat de rechtmatigheid van een zogenoemde ‘brancheringsregeling’ ter discussie. Deze regeling maakt deel uit van het bestemmingsplan van de gemeente Appingedam. Zij bepaalt dat alleen zogenaamde “volumineuze detailhandel” (dus, megastores) is toegestaan aan de rand van de stad. De gemeente beoogt daarmee de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en leegstand in de binnenstad te voorkomen. Visser Vastgoed lijdt nadeel van deze regeling, omdat hij als gevolg daarvan geen panden kan verhuren aan kleine detailhandelaren. Volgens Visser is de brancheringsregeling in strijd met de Europese Dienstenrichtlijn 2006/123. De Raad van State heeft in dit verband vragen gesteld aan het EU-Hof.

Is detailhandel een dienst?

Allereerst rijst de vraag of de detailverkoop van goederen als schoenen en kleding een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn. Het EU-Hof komt tot de conclusie dat detailhandel inderdaad een dienst is in de zin van de richtlijn. Richtlijn 2006/123 is van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd. Onder „dienst” wordt verstaan elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 57 EU-Werkingsverdrag (VWEU). De activiteit van detailhandel vormt in de eerste plaats een economische activiteit anders dan in loondienst tegen vergoeding en valt in de tweede plaats niet onder de uitsluitingen van de werkingssfeer van artikel 2, leden 2 en 3 van richtlijn 2006/123. Bovendien worden werkzaamheden van commerciële aard in artikel 57 VWEU uitdrukkelijk vermeld op de niet-uitputtende lijst van verrichtingen die dat artikel als diensten definieert. Verder wordt in overweging 33 van richtlijn 2006/123 beklemtoond dat de diensten waarop deze richtlijn betrekking heeft, zeer diverse, voortdurend veranderende activiteiten betreffen, met de uitdrukkelijke vermelding dat tot die activiteiten diensten behoren die zowel aan bedrijven als aan particulieren worden verleend, zoals de distributiehandel.

Omdat hier de handel in goederen aan de orde is, wijst het EU-Hof erop dat overweging 76 van richtlijn 2006/123, onder verwijzing naar de verhouding tussen deze richtlijn en de artikelen 34 tot en met 36 VWEU, betreffende het vrije verkeer van goederen, preciseert dat de beperkingen waarop zij betrekking heeft eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van dienstenactiviteiten betreffen en niet eisen ten aanzien van de goederen zelf. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, betreffen de voorschriften van het bestemmingsplan in het hoofdgeding niet de goederen zelf, maar de voorwaarden voor de geografische ligging van activiteiten in verband met de verkoop van bepaalde goederen, dus de voorwaarden voor toegang tot die activiteiten.

Is de dienstenrichtlijn van toepassing in zuiver interne situaties?

Vervolgens behandelt het EU-Hof de vraag of de bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 2006/123, betreffende de vrijheid van vestiging van dienstverrichters, van toepassing zijn in zuiver interne situaties. Het gaat daarbij om situaties waarvan alle relevante aspecten zich voordoen binnen één enkele lidstaat en geen grensoverschrijdende aspecten aanwijsbaar zijn.

Het EU-Hof merkt in dit verband op dat uit de bewoordingen, de context en het doel van die bepalingen niet volgt dat er sprake moet zijn van een grensoverschrijdend aspect. Met name wordt in artikel 9, lid 1, artikel 14 en artikel 15, lid 1, van richtlijn 2006/123, betreffende respectievelijk de vergunningstelsels, de verboden eisen en de aan evaluatie onderworpen eisen, geen grensoverschrijdend aspect genoemd.

Voorts bepaalt artikel 2, lid 1, van de richtlijn in algemene termen, zonder onderscheid te maken tussen activiteiten in verband met diensten met een grensoverschrijdend aspect en activiteiten die verband houden met diensten zonder enig grensoverschrijdend aspect, dat die richtlijn van toepassing is op „diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd”.

Artikel 4, punt 2, en artikel 4, punt 5, van richtlijn 2006/123, die de begrippen „dienstverrichter” respectievelijk „vestiging” omschrijven, vermelden evenmin een grensoverschrijdend aspect.

Daarentegen bevatten de bepalingen van hoofdstuk IV van richtlijn 2006/123, betreffende het vrije verkeer van diensten, op meerdere plaatsten, onder meer in artikel 16, lid 1, en in artikel 18, lid 1, van die richtlijn, de precisering gegeven dat die bepalingen betrekking hebben op het recht van de dienstverrichters „om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij gevestigd zijn” en het oog hebben op het geval van „een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter”.

Tot slot is de uitlegging waarbij de bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 2006/123 niet alleen van toepassing zijn op de dienstverrichter die zich in een andere lidstaat wenst te vestigen, maar ook op degene die zich wenst te vestigen in zijn eigen lidstaat, in overeenstemming met de doelstellingen van die richtlijn: bij te dragen tot de verwezenlijking van een vrije en concurrerende interne markt. Voor de volledige verwezenlijking van de interne dienstenmarkt moeten allereerst de belemmeringen worden weggenomen die de dienstverrichters ondervinden om zich te vestigen in de lidstaten, of dat nu is in hun eigen of in een andere lidstaat, en die afbreuk kunnen doen aan hun capaciteit om diensten ten behoeve van ontvangers in de gehele Unie te verrichten. Daartoe biedt de richtlijn een algemeen rechtskader bestaande uit een combinatie van diverse maatregelen die een hoge mate van juridische integratie in de Unie moeten waarborgen, onder meer door een harmonisatie met betrekking tot specifieke aspecten van de regelgeving voor diensten.

Om geen afbreuk te doen aan het nuttig effect van het specifieke rechtskader dat de wetgever van de Unie heeft willen scheppen door richtlijn 2006/123 vast te stellen, moet volgens het EU-Hof worden aanvaard, in tegenstelling tot wat de Duitse regering ter terechtzitting heeft verklaard, dat de draagwijdte van die richtlijn zich in voorkomend geval verder kan uitstrekken dan strikt volgt uit de bepalingen van het EU-Werkingsverdrag betreffende de vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van diensten. Ook wijst het EU-Hof op het verwerpen door het Europees Parlement van amendementen die ertoe strekten dat de richtlijn enkel van toepassing zou zijn op grensoverschrijdende situaties.

Dienstenrichtlijn en ruimtelijke ordening

Vervolgens onderzoekt het EU-Hof of voorschriften van een bestemmingsplan van een gemeente inzake niet-volumineuze detailhandel in geografische gebieden buiten het stadscentrum van die gemeente onder het begrip „vergunningstelsel” of onder het begrip „eis” zoals gedefinieerd in respectievelijk artikel 4, punt 6, en in artikel 4, punt 7, van richtlijn 2006/123 vallen. Volgens artikel 4, punt 6, van die richtlijn moet voor de toepassing van de richtlijn onder „vergunningstelsel” worden verstaan „elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit”. De vaststelling van een bestemmingsplan valt niet onder dat begrip.

Het bestemmingsplanvoorschrift valt wel onder het begrip „eis” in artikel 4, punt 7, van de richtlijn: „elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten”. Het staat vast dat de activiteit in verband met de niet-volumineuze detailhandel, zoals schoenen en kleding, in een geografische zone buiten het stadscentrum van de gemeente Appingedam verboden is. Volgens overweging 9 van richtlijn 2006/123, is de richtlijn „alleen van toepassing [is] op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit”, zodat zijn uitgesloten „eisen zoals [...] regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, en [...] administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen”. Die overweging van richtlijn 2006/123 past volgens het EU-Hof volledig in het rechtskader zoals dat is vastgelegd door die richtlijn, die strekt tot opheffing van de beperkingen van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters in de lidstaten en van het vrije verkeer van diensten tussen die staten, teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van een echte interne dienstenmarkt.

Richtlijn 2006/123 dient volgens het EU-Hof dus geen toepassing te vinden op eisen die niet kunnen worden geacht dergelijke beperkingen te vormen omdat zij niet de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar door de dienstverrichters in acht moeten worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit, op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier.

Territoriale beperking detailhandel

Echter, de voorschriften waar het hier om gaat zijn enkel gericht tot de personen die die activiteiten in de aangewezen geografische gebieden willen gaan ontwikkelen, met uitsluiting van personen die handelen als particulier. De dienstenrichtlijn is daarop dus van toepassing. Die voorschriften moeten worden getoetst aan de artikelen 14 en 15 van de richtlijn, betreffende verboden of aan evaluatie onderworpen eisen.

Het EU-Hof wijst met name op het belang van artikel 15 voor dergelijke voorschriften. De lidstaten moeten namelijk volgens artikel 15, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2006/123 onderzoeken of in hun rechtsstelsel een of meer van de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en in voorkomend geval erop toezien dat deze verenigbaar zijn met de in artikel 15, lid 3, bedoelde voorwaarden van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid. Volgens artikel 15, lid 1, tweede volzin, van de richtlijn dienen de lidstaten hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.

Op deze bepaling kunnen burgers en ondernemers zich beroepen in procedures. Artikel 15 heeft volgens het EU-Hof rechtstreekse werking voor zover het in lid 1, tweede volzin, de lidstaten een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting oplegt, hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om ze in overeenstemming te brengen met de in lid 3 ervan bedoelde voorwaarden.

Een verbod van niet-volumineuze detailhandel in een geografische zone buiten het stadscentrum van de gemeente vormt volgens het EU-Hof  een van de eisen bedoeld in artikel 15, lid 2, van richtlijn 2006/123, want zij stellen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk van een territoriale beperking in de zin van artikel 15, lid 2, onder a), van die richtlijn. De richtlijn staat toe dat de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk wordt gesteld van de inachtneming van een dergelijke territoriale beperking, mits de in artikel 15, lid 3, genoemde voorwaarden inzake non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid vervuld zijn.

De Raad van State moet nu beoordelen of aan deze voorwaarden in het concrete geval is voldaan. Daarbij geeft het EU-Hof alvast aan dat het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum van de gemeente en tot het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, in het belang van een goede ruimtelijke ordening is. Een dergelijk doel van bescherming van het stedelijk milieu kan een dwingende reden van algemeen belang vormen die de bewuste territoriale beperking rechtvaardigt.

Update 20 juni 2018: