Contentverzamelaar

EU en lidstaten beslissen gezamenlijk bij Verdrag van Canberra over de instandhouding van de levende rijkdommen in de Antarctische wateren
De EU en de lidstaten zijn gezamenlijk bevoegd voorstellen in te dienen in het kader van het Verdrag van Canberra over de instandhouding van de levende rijkdommen in de Antarctische wateren. De EU beschikt ook niet over een impliciete exclusieve bevoegdheid omdat er geen overlap is tussen de betrokken internationale verbintenissen en de interne EU-regelgeving. De Commissie heeft in dat kader bovendien niet aangetoond dat er risico op aantasting of wijziging van EU-recht bestaat. Hoewel de lidstaten kunnen besluiten de Unie exclusief te laten optreden in gevallen van een gedeelde bevoegdhied, dit in deze specifieke zaken strijdig zou zijn met het volkenrecht. Besluiten van het comité van permanente vertegenwoordigers van de Raad (Coreper) die rechtsgevolgen teweeg brengen, kunnen door het EU-Hof worden getoetst.

Dit heeft het EU-Hof bepaald in de uitspraak van zijn Grote Kamer in de gevoegde zaken C-626/15 en C-659/16, Europese Commissie tegen de Raad.

Aanleiding van de zaken is een geschil tussen de Commissie en de Raad over besluiten van respectievelijk Coreper (zaak C-626/15) en de Raad (C-659/15) voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de voorlegging van een discussienota respectievelijk ontwerpvoorstellen namens de Unie en haar lidstaten, aan de Commissie voor de instandhouding van de levende rijkdommen in de Antarctische Wateren (‘CCAMLR’). Zowel de EU als twaalf individuele lidstaten zijn partij bij het Verdrag inzake de instandhouding van de levende rijkdommen in de Antarctische wateren (het Verdrag van Canberra). CCAMLR is opgezet in het kader van dit verdrag, en maakt onder andere het onderzoek naar levende rijkdommen in de Antarctische wateren mogelijk.        

Zaak C-625/15 betreft de goedkeuring van de voorlegging aan het CCAMLR van de discussienota door Coreper. De Commissie was van mening dat de discussienota onder het Gemeenschappelijke Visserij Beleid (GVB) viel. Coreper heeft echter besloten dat de nota tot het milieubeleid behoorde en daarom namens de Unie en haar lidstaten aan het CCAMLR moest worden voorgelegd. Zaak C-659/16 betreft drie ontwerpvoorstellen voor de inrichting of de ondersteuning van de inrichting van beschermde zones in de Antarctische wateren (BMZ), te weten in de Weddelzee, de Rosszee en Oost-Antartica, en een voorstel voor de inrichting van een stelsel van speciale gebieden voor wetenschappelijk onderzoek naar de betrokken mariene zone, klimaatveranderingen en de afname van gletsjers. Ook in deze zaak was de Commissie van mening dat de voorgestelde maatregelen onder het GVB vielen en daarom alleen namens de Unie aan de CCAMLR moesten worden voorgelegd. De Raad meende echter dat de voorgenomen maatregelen tot het milieubeleid behoorden en niet konden worden goedgekeurd in het kader van de door de Raad ingestelde vereenvoudigde procedure, omdat deze alleen geldt voor aangelegenheden van het GVB. De Raad heeft ook hier zijn goedkeuring verleend aan de voorlegging van de voorgenomen maatregelen aan de CCAMLR namens de Unie en haar lidstaten. De Commissie is van mening  dat deze onderwerpen binnen de exclusieve competentie van de EU liggen en verzoekt om vernietiging ervan door het EU-Hof. Kernvraag van de zaken is derhalve of de discussienota en de voorgenomen maatregelen onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen en daarom enkel namens de Unie en niet tevens namens de lidstaten hadden moeten worden voorgelegd aan de CCAMLR.

Besluit van Coreper heeft rechtsgevolgen

In zaak C-625/15 heeft de Raad de ontvankelijkheid van het beroep betwist op de grond dat het besluit geen voor beroep vatbare handeling , omdat het is vastgesteld door het Coreper dat niet over een eigen beslissingsbevoegdheid beschikt.

Het Hof geeft aan dat Coreper volgens het Verdrag als een hulporgaan is bedoeld dat voorbereidende en uitvoerende taken moet uitvoeren voor de Raad. Coreper heeft volgens het EU-Hof weliswaar geen beslissingsbevoegdheid die volgens de Verdragen aan de Raad toekomt, maar handelingen van Coreper moeten niettemin op wettigheid kunnen worden getoetst wanneer zij beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen en daardoor buiten het kader van de voorbereidende en uitvoerende taken van Coreper vallen. Om te kunnen beoordelen of het besluit rechtsgevolgen beoogt, moet volgens vaste rechtspraak worden gekeken naar de wezenlijke inhoud van het besluit. Die moet worden getoetst aan de hand van objectieve criteria zoals de context waarin het is vastgesteld, de inhoud ervan en de bedoeling van de auteur, op voorwaarde dat deze bedoeling objectief kan worden vastgesteld.

Het EU-Hof stelt vast dat het besluit van Coreper beoogde rechtsgevolgen teweeg te brengen omdat ten eerste het besluit is vastgesteld met de bedoeling de CCAMLR ervan te overtuigen een BMZ in de Weddellzee in te richten. Ten tweede heeft het Coreper, door te beslissen de discussienota voor te leggen namens de Unie en haar lidstaten, de Commissie gedwongen om niet van dat standpunt af te wijken bij de uitoefening van haar bevoegdheid om de Unie extern te vertegenwoordigen bij haar deelname aan de vergadering van de CCAMLR. Tot slot had het besluit ten doel definitief het standpunt van de Raad, en dus van de Unie vast te stellen over de voorlegging van de discussienota aan de CCAMLR namens de Unie en haar lidstaten, en niet namens de Unie alleen. Het niet-ontvankelijkheidsverweer van de Raad wordt dan ook verworpen door Het EU-Hof.

Geen exclusieve bevoegdheid

De Commissie voerde onder meer aan dat de besluiten zijn vastgesteld in strijd met de exclusieve bevoegdheid die de Unie door artikel 3, lid 1, onder d) VWEU op het gebied van de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee wordt toegekend. Om vast te kunnen stellen onder welke bevoegdheid de besluiten vallen, moet volgens het EU-Hof eerst de relevante rechtsgrondslag ervan worden bepaald op basis van objectieve gegevens, waaronder de context, de inhoud en de door de betrokken besluiten nagestreefde doelstellingen. Het EU-Hof herinnert daarbij ook aan de zogenaamde ’zwaartepunttheorie’. Deze komt er op neer dat de hoofddoelstelling(en) of hoofdonderdelen van een handeling bepalend zijn voor het bepalen van de rechtsgrondslag.

Volgens het EU-Hof volgt zowel uit de context, de inhoud als de door de betrokken besluiten nagestreefde doelstellingen dat deze de bescherming van het milieu als hoofddoel en voornaamste component hebben.

Met betrekking tot de context wijst het EU-Hof op de preambule van het Verdrag van Canberra (dat taken aan het CCAMLR toekent) waaruit blijkt dat het is gesloten met het oog op het behoud van het milieu en de handhaving van de ongerepte staat van het ecosysteem van de zeeën rond Antarctica. Het toepassingsgebied van het verdrag is niet beperkt tot de rijkdommen in verband met de visserij, maar strekt zich uit tot alle soorten levende organismen die deel uitmaken van het Antarctische mariene ecosysteem, inclusief vogels. Partijen bij het verdrag verplichten zich ertoe zich te houden aan de maatregelen die in het Verdrag inzake Antarctica zijn overeengekomen voor de instandhouding van flora en fauna en alle andere maatregelen die bij het verdrag zijn aanbevolen om het Antarctische milieu te beschermen tegen alle vormen van schadelijk ingrijpen van de mens. Tot slot blijkt ook uit het algemene kader voor de vaststelling van de BMZ door de CCAMLR blijkt dat milieubescherming het hoofddoel en het voornaamste doel van maatregelen is die de CCAMLR bevoegd is om vast te stellen.

Hoewel de inhoud van de discussienota en de voorgenomen maatregelen ten dele beogen de activiteiten van vissersvaartuigen te regelen, worden deze uitsluitend gerechtvaardigd door milieuoverwegingen. Voorts verbieden enkele bepalingen tevens de storting of lozing van afvalstoffen.

De doelen blijken uit de overwegingen en de bepalingen van de discussienota en de voorgenomen maatregelen. Het blijkt dat zij het behoud, onderzoek en bescherming van de ecosystemen, de biodiversiteit en de habitats in de Antarctische wateren beogen . Ook zijn ze gericht op het tegengaan van de schadelijke gevolgen van de klimaatveranderingen in deze voor het mondiale klimaat uiterst belangrijke regio.

Ook geen impliciete exclusieve bevoegdheid

Subisidiar heeft de Commissie aangevoerd dat het voorleggen van de discussienota en de voorgenomen maatregelen aan de CCAMLR onder de impliciete exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen, zoals bedoeld in artikel 3, lid 2, VWEU.

Deze bepaling beoogt te voorkomen dat de lidstaten, unilateraal of collectief, verplichtingen met derde landen kunnen aangaan die gemeenschappelijke regels kunnen aantasten of de strekking daarvan kunnen wijzigen. Het EU-Hof verduidelijkt dat dit artikel niet alleen betrekking heeft op het sluiten van een internationale overeenkomst, maar ook bij de onderhandelingen daarover of in een later stadium wanneer een krachtens deze overeenkomst opgericht orgaan maatregelen ter uitvoering van die overeenkomst dient te nemen. Het Hof herhaalt zijn vaste rechtspraak dat een risico op aantasting of wijziging van de strekking van EU-recht bestaat wanneer de internationale overeenkomst en de EU-regels op dat gebied elkaar grotendeels overlappen waarbij het niet noodzakelijk is dat zij tegenstrijdig zijn. Voorts geeft het EU-Hof aan dat het aan de partij die beroep doet op de exclusieve aard van externe bevoegdheid van Unie is, om gegevens te verschaffen waarmee kan worden aangetoond dat het inderdaad om een exclusieve bevoegdheid gaat. De Commissie heeft dergelijke gegevens niet verschaft volgens het EU-Hof.

Het EU-Hof geeft aan dat het al heeft vastgesteld dat de discussienota en de beoogde maatregelen de bescherming van het milieu tot hoofddoel en voornaamste component hebben. De relevante EU-wetgeving-(het meerjarig standpunt over de deelname van de Unie aan de vergaderingen van de CCAMLR) en de verordeningen 600/2004 en 601/2004- is echter beperkt tot de visserij. Volgens het Hof is er dus geen sprake van ‘grotendeelse overlapping ‘ tussen de betrokken internationale verbintenissen en de interne EU-regelgeving.

Daarnaast heeft de Commissie volgens het EU-Hof ook niet aangetoond dat er sprake is van een risico van aantasting van de interne Unie-regels. De Commissie heeft er bij het meerjarig standpunt alleen maar op gewezen dat dit standpunt de Unie niet verplicht om gezamenlijk met de lidstaten op te treden. Het Hof stelt echter vast dat dit meerjarig standpunt enkel betrekking had op de bepaling van het standpunt van de Unie in vergaderingen van de CCAMLR over besluiten met rechtsgevolgen voor et het GVB en dus niet m.b.t. milieu, zoals hier het geval. Voor verordeningen 600/2004 en 601/2004 heeft de Commissie volgens het Hof niet aangegeven welke bepalingen van de voorgenomen maatregelen deze regels zouden aantasten, noch waarin deze aantasting precies zou bestaan.

Het Hof concludeert dat de vaststelling van de door de Commissie bestreden besluiten onder de gedeelde bevoegdheid van de Unie en lidstaten op het gebied van milieu valt.

Uitoefening exclusieve bevoegdheid niet per se uitgesloten

Het Hof wijst er wel op dat de loutere omstandigheid dat een extern Unie optreden onder een tussen de Unie en de lidstaten gedeelde bevoegdheid valt, niet de mogelijkheid uitsluit dat binnen de Raad de vereiste meerderheid wordt verkregen om de Unie deze externe bevoegdheid alleen te laten uitoefenen. In deze specifieke zaken zou de uitoefening door de Unie van zijn externe bevoegdheid met uitsluiting van de lidstaten echter strijdig zijn met het volkenrecht.

Het EU-Hof wijst er op dat een organisatie voor regionale economische integratie, zoals de Unie, onder het Verdrag van Canberra alleen kan toetreden tot dit verdrag en recht heeft op lidmaatschap van de CCAMLR indien haar lidstaten daar recht op hebben. Het Verdrag van Canberra kent de Unie dus geen volledig autonome status toe binnen de CCAMLR. Uit het Verdrag van Canberra volgt dat de partijen bij dit verdrag die geen partij zijn bij het Verdrag van Antarctica, de bijzondere verplichtingen en verantwoordelijkheden van de consultatieve partijen bij dit laatste verdrag erkennen en bijgevolg de door hen aanbevolen maatregelen toepassen. Aangezien de Unie partij is bij het Verdrag van Canberra, maar niet bij het Verdrag van Antarctica, dient zij dus de bijzondere verplichtingen en verantwoordelijkheden van de consultatieve partijen te erkennen, met inbegrip van haar lidstaten die deze status hebben.

Indien de Unie zou worden toegestaan om alleen op te treden binnen de CCAMLR, terwijl enkele van de LS de status van consultatieve partij bij het Verdrag inzake Antarctica hebben, bestaat volgens het EU-Hof het risico dat de verantwoordelijkheden en prerogatieven van deze consultatieve partijen in het geding komen. Dit zou de samenhang van dat verdragsstelsel kunnen verzwakken en indruisen tegen het Verdrag van Canberra.