EU-Hof: bij beroep op de EU-coördinatieverordening sociale zekerheid is van belang of een uitzendbureau terbeschikkingstellingen grotendeels aan ondernemingen uit dezelfde lidstaat verricht

Contentverzamelaar

EU-Hof: bij beroep op de EU-coördinatieverordening sociale zekerheid is van belang of een uitzendbureau terbeschikkingstellingen grotendeels aan ondernemingen uit dezelfde lidstaat verricht
Een in een EU-lidstaat gevestigd uitzendbureau kan slechts worden geacht ‘zijn werkzaamheden normaliter in diezelfde lidstaat te verrichten’ in de zin van de EU-verordening over de coördinatie van socialezekerheidsstelsels, als het een aanzienlijk deel van zijn werkzaamheden voor de terbeschikkingstelling van uitzendkrachten verricht voor inlenende ondernemingen die eveneens in die lidstaat zijn gevestigd en die daar hun activiteiten uitoefenen. Dit heeft gevolgen voor een in een andere EU-lidstaat dan de lidstaat van vestiging van het uitzendbureau gedetacheerde uitzendkracht en de vraag welk sociale zekerheidsrecht op deze uitzendkracht dient te worden toegepast. Het betreft het antwoord van het EU-Hof op vragen van de Bulgaarse rechter.

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 3 juni 2021 in de zaak C-784/19 , Team Power Europe. Hierin wordt een nadere duiding gegeven aan het verschil tussen artikel 12 van de coördinatieverordening (ter beschikkingstelling van gedetacheerde uitzendkrachten door een uitzendbureau die grotendeels in de lidstaat van vestiging van het uitzendbureau plaatsvinden) en artikel 11 (niet grotendeels in de lidstaat van vestiging; in een dergelijk geval geldt ingevolge het werklandbeginsel dat het socialezekerheidsrecht van het land waarin de gedetacheerde uitzendkracht te werk wordt gesteld van toepassing is). Het EU-Hof geeft nadere duiding aan hoe een uitzendbureau ‘zijn werkzaamheden normaliter in diezelfde lidstaat (als de lidstaat van vestiging) verricht’.

Achtergrond
De onderneming Team Power Europe (hierna: TPE) is sinds mei 2017 geregistreerd in het handelsregister van Bulgarije en heeft als statutair doel het verrichten van werkzaamheden op het gebied van uitzendwerk en arbeidsbemiddeling in deze lidstaat en in andere landen. Deze onderneming is overeenkomstig een verklaring van het ministerie van Arbeid en Sociale Zaken bij het Bulgaarse arbeidsbureau geregistreerd als uitzendbureau en heeft officiële toestemming om in Duitsland personeel ter beschikking te stellen op grond van een vergunning die is afgegeven door het Duitse arbeidsbureau.

Op 8 oktober 2018 heeft TPE een arbeidsovereenkomst gesloten met een Bulgaars staatsburger die op grond daarvan ter beschikking is gesteld van een in Duitsland gevestigde inlenende onderneming. In de uitzendbrief werd toegelicht dat betrokkene zijn werkzaamheden in de periode van 15 oktober tot en met 21 december 2018 onder leiding en toezicht van deze Duitse onderneming zou verrichten.

Op 9 mei 2019 heeft TPE de Dienst Ontvangsten van de Bulgaarse regionale directie van het nationaal agentschap voor overheidsinkomsten van de stad Varna (Bulgarije) verzocht om een zogenaamde A1‑verklaring, waarmee werd bevestigd dat de betrokken werknemer tijdens zijn terbeschikkingstelling onder de Bulgaarse sociale zekerheidswetgeving viel.

Bij besluit van 30 mei 2019 heeft deze Dienst het verzoek afgewezen op de grond dat de situatie in het hoofdgeding niet binnen de werkingssfeer van artikel 12, lid 1, van EU-verordening 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (hierna: coördinatieverordening) viel. Volgens deze dienst werd namelijk ten eerste de rechtstreekse relatie tussen TPE en de betrokken werknemer verbroken en verrichtte die onderneming ten tweede geen substantiële werkzaamheden op het Bulgaarse grondgebied.

Na afwijzing van het bestuurlijke bezwaar van TPE tegen het besluit van 30 mei 2019 door de directeur van de Dienst Ontvangsten stelt TPE bij de Bulgaarse bestuursrechter in eerste aanleg (hierna: de rechter) beroep in tot nietigverklaring van het besluit van de directeur.

TPE stelt dat de werknemer in het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van artikel 12, lid 1, van de coördinatieverordening valt en voldoet aan de in die bepaling gestelde voorwaarden voor de afgifte van een A1‑verklaring. TPG meent dat zij haar werkzaamheden gewoonlijk op Bulgaars grondgebied uitoefent en betoogt dat zij daar substantiële werkzaamheden uitoefent op het gebied van werving en selectie van uitzendkrachten en hun aansluiting bij de sociale zekerheid. Volgens TPG kan deze activiteit niet worden gelijkgesteld met het vervullen van zuiver interne administratieve taken. Het feit dat zij haar omzet behaalt uit transacties met inlenende ondernemingen die zijn gevestigd in een andere lidstaat dan zij zelf, betekent niet dat zij haar werkzaamheden buiten haar lidstaat van vestiging verricht.

De directeur stelt dat de onderhavige situatie niet onder artikel 12, lid 1, van die verordening valt. Hij wijst er met name op dat TPE op het Bulgaarse grondgebied uitsluitend administratief en leidinggevend personeel in dienst heeft, dat al haar inkomsten afkomstig zijn uit in Duitsland verrichte werkzaamheden in loondienst en dat zij in haar btw-aangifte enkel diensten heeft vermeld die werden verricht op het grondgebied van laatstgenoemde lidstaat.

De rechter stelt vast dat de partijen in het hoofdgeding het met name oneens zijn over de vraag of TPE substantiële werkzaamheden op Bulgaars grondgebied uitoefent, en dat artikel 12, lid 1, van de coördinatieverordening alleen op die zaak van toepassing is als aan dat vereiste is voldaan. De Bulgaarse rechtspraak bevat uiteenlopende beslissingen over de uitlegging van dit vereiste, zoals dat is uitgewerkt in artikel 14, lid 2, van EU-verordening 987/2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (hierna: toepassingsverordening) . De verschillen tussen deze beslissingen betreffen vooral de vraag aan de hand van welke criteria moet worden bepaald of een uitzendbureau normaliter „substantiële werkzaamheden” verricht op het grondgebied van de lidstaat waar het is gevestigd in de zin van artikel 14, lid 2 van de toepassingsverordening. De rechter onderscheidt hierbij twee stromingen in de rechtspraak. Volgens de eerste moet een onderneming zoals TPE worden geacht dergelijke substantiële werkzaamheden in Bulgarije uit te oefenen. Volgens de tweede kan een onderneming zoals TPE niet worden geacht normaliter substantiële werkzaamheden in Bulgarije te verrichten.

Volgens de rechter kan uit de arresten van het EU-Hof Manpower ( C-35/70 ), en FTS ( C‑202/97 ) niet worden afgeleid welke stroming in de rechtspraak de voorkeur heeft. In het bijzonder kan geen antwoord worden gegeven op de vraag: is de (in artikel 12, lid 1 , van de coördinatieverordening vastgelegde en in artikel 14, lid 2 , van de toepassingsverordening verduidelijkte) regel, dat een werkgever normaliter op het grondgebied van de lidstaat waar hij is gevestigd substantiële werkzaamheden moet verrichten die verder gaan dan louter intern beheer, alleen nageleefd als het uitzendbureau een substantieel deel van zijn werkzaamheden (de terbeschikkingstelling van uitzendkrachten) verricht voor inlenende ondernemingen die zijn gevestigd (en hun activiteiten uitoefenen) in dezelfde lidstaat als die waar dit uitzendbureau zelf is gevestigd? Of zou het volstaan dat dit uitzendbureau enkel in deze lidstaat is geregistreerd en aldaar arbeidsovereenkomsten sluit met de bedoeling die uitzendkrachten ter beschikking te stellen van inlenende ondernemingen die in andere lidstaten zijn gevestigd?

De Bulgaarse rechter wil van het EU-Hof weten of artikel 14, lid 2 , van de toepassingsverordening aldus moet worden uitgelegd dat een uitzendbureau een aanzienlijk deel van zijn uitzendactiviteiten moet verrichten voor inlenende ondernemingen die in dezelfde lidstaat zijn gevestigd, om te kunnen aannemen dat dit uitzendbureau zijn werkzaamheden normaliter verricht op het grondgebied van de lidstaat waar het is gevestigd.

EU-Hof

Het EU-Hof brengt in herinnering dat artikel 12, lid 1 van  de coördinatieverordening niet alleen tot doel heeft om de gelijktijdige toepassing van verschillende nationale wettelijke regelingen (in dit geval: socialezekerheidsregelingen) en mogelijk daaruit voortvloeiende complicaties te voorkomen, maar ook om te beletten dat binnen de werkingssfeer van die verordening vallende personen geen sociale zekerheidsbescherming genieten. Het beginsel dat op degene die op het grondgebied van een lidstaat werkzaamheden in loondienst verricht (zie artikel 11 van de coördinatieverordening), de wetgeving van die staat van toepassing is, zou er in een aantal bijzondere gevallen toe kunnen leiden voor de werknemer, de werkgever en de socialezekerheidsorganen juist administratieve complicaties worden geschapen in plaats van vermeden. Hierdoor zou de uitoefening van het vrije verkeer van personen kunnen worden belemmerd.

Eén van die bijzondere gevallen betreft de situatie in artikel 12, lid 1 van de coördinatieverordening. Deze bepaling kan van toepassing zijn op een gedetacheerde werknemer wiens werkgever een bijzonder band heeft met de lidstaat waar hij is gevestigd omdat hij zijn werkzaamheden normaliter in die lidstaat verricht. Artikel 14, lid 2 van de toepassingsverordening verduidelijkt dat hieronder een werkgever moet worden verstaan die normaliter op het grondgebied van de lidstaat waar hij is gevestigd substantiële werkzaamheden verricht die verder gaan dan louter intern beheer.

Het arrest FTS verduidelijkt aan de hand van criteria hoe kan worden nagegaan of een uitzendbureau dat doorgaans werkzaamheden van betekenis verricht in de lidstaat waar het is gevestigd, onder artikel 14 kan vallen. Deze criteria geven echter geen antwoord in de onderhavige zaak. In de zaak FTS ging het immers om een uitzendbureau dat uitzendkrachten ter beschikking stelde in zowel de lidstaat van vestiging als in een andere lidstaat. In onderhavige zaak gaat het om het ter beschikking stellen van uitzendkrachten aan inlenende ondernemingen die zijn gevestigd in een andere lidstaat dan die waarin zij zelf is gevestigd. Om na te gaan welke werkzaamheden een uitzendbureau in zijn vestigingslidstaat in noemenswaardige mate moet uitvoeren om te worden geacht in die lidstaat ‘substantiële werkzaamheden te verrichten die verder gaan dan louter intern beheer’ in de zin van artikel 14, lid 2 en om dus binnen de werkingssfeer van artikel 12, lid 1 te vallen, is van belang dat volgens vaste rechtspraak van het EU-Hof bij de uitleg van Unierechtelijke bepalingen niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.

Hierbij zijn volgens het EU-Hof drie elementen van belang. In de eerste plaats blijkt uit de bewoordingen van artikel 14, lid 2 van de toepassingsverordening dat bij de vaststelling of een onderneming normaliter op het grondgebied van de lidstaat waar zij is gevestigd ’substantiële werkzaamheden verricht die verder gaan dan louter intern beheer’ rekening moet worden gehouden met alle aspecten van de door die onderneming uitgevoerde werkzaamheden, op een manier die is toegesneden op de specifieke kenmerken van elke werkgever en de ware aard van de uitgevoerde werkzaamheden. Het is kenmerkend voor een uitzendbureau  om uitzendkrachten te werven, selecteren en ter beschikking te stellen. Zulke werkzaamheden kunnen niet worden aangemerkt als werkzaamheden op het gebied van louter intern beheer, wat namelijk uitsluitend werkzaamheden van zuiver administratieve aard behelst die worden verricht om de onderneming intern goed te laten functioneren. In die zin acht het EU-Hof het van belang dat om in een lidstaat substantiële werkzaamheden te kunnen verrichten, er ook sprake moet zijn van het in noemenswaardige mate ter beschikking stellen van uitzendkrachten aan inlenende ondernemingen die zijn gevestigd en hun activiteiten uitoefenen in diezelfde lidstaat.

In de tweede plaats oordeelt het EU-Hof dat deze uitleg steun vindt in de context van artikel 14, lid 2 van de toepassingsverordening. Immers, een andere uitleg zou tot gevolg hebben dat de door het uitzendbureau geworven en geselecteerde werknemers die hun werkzaamheden hoofdzakelijk of zelfs uitsluitend verrichten in een andere lidstaat dan die waar die onderneming is gevestigd, binnen de werkingssfeer van de afwijkende regel van artikel 12, lid 1 van de coördinatieverordening zouden vallen, terwijl die regel alleen geldt voor situaties waarin een werknemer zijn werkzaamheden gedurende een beperkte periode verricht in een andere lidstaat dan die waar zijn werkgever zijn werkzaamheden gewoonlijk verricht. Daarnaast blijkt uit de definities van ‘uitzendbureau’ en ‘uitzendkracht’ in richtlijn 2008/104 dat de doelstelling van een uitzendbureau is om uitzendkrachten ter beschikking te stellen van inlenende ondernemingen. Een uitzendbureau kan slechts worden geacht in zijn vestigingslidstaat substantiële werkzaamheden te verrichten indien het deze uitzendkrachten aldaar in noemenswaardige mate ter beschikking stelt van inlenende ondernemingen die zijn gevestigd en hun activiteiten uitoefenen in diezelfde lidstaat.

Ten derde wordt deze uitleg volgens het EU-Hof bevestigd door de doelstelling van zowel artikel 14, lid 2 van de toepassingsverordening als de Unieregeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt. De toepassingsverordening beoogt het vrije verkeer van werknemers, en in het geval van detachering van werknemers de vrijheid van dienstverrichting, te bevorderen door ondernemingen die deze vrijheid uitoefenen een voordeel te bieden op sociale zekerheidsgebied. Dit dreigt echter in gevaar te worden gebracht indien de uitleg van artikel 14, lid 2 van de toepassingsverordening erop uitloopt dat deze ondernemingen de Unieregeling kunnen gebruiken enkel om voordeel te halen uit de verschillen tussen de nationale zekerheidsstelsels. Een dergelijk gebruik van de Unieregeling zou kunnen leiden tot een neerwaartse druk op de sociale zekerheidsstelsels van de lidstaten, tot forumshopping doordat uitzendbureaus dan zouden kunnen kiezen in welke lidstaat zij zich willen vestigen met als enig doel te profiteren van de voor hen op dat gebied gunstige sociale zekerheidswetgeving en uiteindelijk tot gevolg kunnen hebben dat de sociale zekerheidsstelsels van de lidstaten minder bescherming bieden. Ook zou het tot onevenwichtigheid kunnen leiden tussen de verschillende beschikbare tewerkstellingsvormen, waarbij het voor ondernemingen voordeliger zou kunnen uitvallen om uitzendkrachten in te zetten dan om rechtstreeks werknemers aan te trekken die moeten worden aangesloten bij het sociale zekerheidsstelsel van de lidstaat waar zij werken.

Het EU-Hof oordeelt dat artikel 14, lid 2 van de toepassingsverordening aldus moet worden uitgelegd dat een in een lidstaat gevestigd uitzendbureau slechts kan worden geacht ‘zijn werkzaamheden normaliter in diezelfde lidstaat te verrichten” in de zin van artikel 12, lid 1 van de coördinatieverordening, als het een aanzienlijk deel van zijn werkzaamheden -bestaande in de terbeschikkingstelling van uitzendkrachten- verricht voor inlenende ondernemingen die eveneens in die lidstaat zijn gevestigd en aldaar hun activiteiten uitoefenen.

Meer informatie:

  • ECER-bericht –AG: wervingspersoneel van uitzendbureaus telt mee bij het bepalen van het toepasselijke socialezekerheidsrecht(29 december 2020)
  • ECER-dossier  - Sociale zekerheid
  • ECER-dossier  - Detachering