Contentverzamelaar

EU-Hof: Detentie van asielaanvragers in Hongaarse transitzone in strijd met EU-asielregels
Het vastzetten van asielaanvragers in een transitzone is vrijheidsberoving in de zin van het EU-asielrecht. Het beginsel van voorrang van het EU-recht vereist dat een nationale rechter zich toch bevoegd kan achten om de rechtmatigheid van de detentie te onderzoeken, ook als het nationale recht hen niet bevoegd maakt. Dat is het antwoord van het EU-Hof op vragen van een Hongaarse rechter.

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 14 mei 2020 in de zaak C-924 en 925/19 PPU, FMS.

In deze zaak hebben Afghaanse en Iraanse onderdanen, die via Servië naar Hongarije zijn gereisd, een asielaanvraag ingediend vanuit de transitzone Röszke aan de Servisch-Hongaarse grens. Op grond van het Hongaarse recht werden de verzoeken niet-ontvankelijk verklaard. Het verzoek werd niet-ontvankelijk verklaard, omdat de verzoekers via een veilig land (Servië) in Hongarije waren binnengekomen. De verzoekers werden gedwongen om naar Servië terug te keren. Servië weigerde de betrokken personen op te nemen. Naar aanleiding van de weigering van Servië hebben de Hongaarse autoriteiten het oorspronkelijke land van bestemming in de terugkeerbesluiten gewijzigd. Niet langer geldt Servië als het land van bestemming, maar de landen van herkomst van de betrokken personen.

Deze personen hebben vervolgens bezwaar gemaakt tegen de wijzigingsbesluiten. Deze bezwaren zijn afgewezen. Hoewel het Hongaarse recht niet voorziet in een dergelijk rechtsmiddel, hebben de verzoekers bij een Hongaarse rechterlijke instantie beroep ingesteld tot nietigverklaring van de besluiten tot afwijzing van hun bezwaren tegen deze wijzigingsbesluiten. Ook hebben zij de asielautoriteit verzocht een nieuwe asielprocedure in te leiden. Daarnaast hebben de betrokken personen een beroep wegens nalaten ingesteld met betrekking tot hun detentie en hun voortdurende aanwezigheid in de transitzone van Röszke. In eerste instantie waren zij namelijk verplicht om in de sector voor asielzoekers te verblijven. Naar enkele maanden werden zij verplicht om in de sector voor derdelanders, waarvan de asielaanvraag was afgewezen, te verblijven.

EU-Hof

In de eerste plaats heeft het EU-Hof de niet-ontvankelijkheidsgrond onderzocht die in de Hongaarse wetgeving is opgenomen ter rechtvaardiging van de afwijzing van de asielverzoeken. Deze regeling staat een dergelijke afwijzing toe wanneer de verzoeker in Hongarije is aangekomen via een land dat als "veilig transitland" is aangemerkt. In zo’n veilig transitland wordt de asielzoeker niet blootgesteld aan vervolging en loopt hij geen risico om ernstige schade op te lopen. Het EU-Hof oordeelt dat dat een dergelijke niet-ontvankelijkheidsgrond in strijd is met artikel 33 van de Procedurerichtlijn.

Het EU-Hof oordeelt dat de Procedurerichtlijn en artikel 18 EU-Handvest van de grondrechten de beslissingsautoriteit er niet toe verplichten om de asielverzoeken te heroverwegen. De betrokken personen kunnen echter nog steeds een nieuw verzoek indienen. De onverenigbaarheid van de eerdere beslissing over een asielverzoek met een uitspraak van het EU-Hof kan als een nieuw element worden aangemerkt, die een volgend asielverzoek kan rechtvaardigen. Bovendien heeft het EU-Hof meer in het algemeen geoordeeld dat de niet-ontvankelijkheidsgrond van artikel 33 van de Procedurerichtlijn niet van toepassing is wanneer de asielautoriteit vaststelt dat de definitieve afwijzing van het eerste asielverzoek in strijd is met het EU-recht. Dat is noodzakelijkerwijs het geval wanneer dit conflict, zoals in het onderhavige geval, voortvloeit uit een arrest van het EU-Hof of wanneer het incidenteel door een nationale rechter is vastgesteld.

In de tweede plaats heeft het EU-Hof de situatie van de betrokken personen in de transitzone van Röszke onderzocht in het licht van de regels die gelden voor zowel de detentie van personen die om internationale bescherming verzoeken (Procedurerichtlijn en Opvangrichtlijn) als die van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen (de Terugkeerrichtlijn). In dit verband heeft het EU-Hof geoordeeld dat het vasthouden van de betrokken personen in de transitzone als een detentiemaatregel moet worden beschouwd. Het EU-Hof komt tot deze conclusie door een uitleg van het begrip detentie. Detentie heeft betrekking op een dwangmaatregel die de ontneming, en niet de loutere beperking, van het vrije verkeer van de betrokkene veronderstelt. De betrokkene wordt van de rest van de bevolking geïsoleerd door te eisen dat hij of zij te allen tijde binnen een beperkt en afgesloten gebied verblijft. Volgens het EU-Hof komen de voorwaarden in de transitzone van Röszke neer op een vrijheidsberoving, onder meer omdat de betrokkenen die zone niet uit eigen vrije wil en in welke richting dan ook rechtmatig kunnen verlaten. In het bijzonder mogen zij die zone niet verlaten door naar Servië te reizen. Een dergelijke poging zou door de Servische autoriteiten als onwettig worden beschouwd en hen derhalve blootstellen aan sancties. Tevens zou een dergelijke poging ertoe kunnen leiden dat zij elke kans op een vluchtelingenstatus in Hongarije verliezen.

Vervolgens heeft het EU-Hof onderzocht of die detentie voldoet aan de door het EU-recht gestelde eisen. Wat de vereisten in verband met de bewaring betreft, oordeelt het EU-Hof dat noch een verzoeker om internationale bescherming, noch een onderdaan van een derde land tegen wie een terugkeerbesluit is genomen, in bewaring mag worden genomen op de enkele grond dat hij of zij niet in zijn of haar eigen behoeften kan voorzien. Het EU-Hof voegt daaraan toe dat de artikelen 8 en 9 van de Opvangrichtlijn respectievelijk artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn, zich ertegen verzetten dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt of een onderdaan van een derde land tegen wie een terugkeerbesluit is genomen, in bewaring wordt gehouden zonder dat vooraf een met redenen omkleed besluit is genomen. Bij de vaststelling van zo’n besluit kan namelijk de noodzaak en de evenredigheid van de maatregel worden onderzocht.

Het EU-Hof heeft ook de vereisten met betrekking tot de voortzetting van de bewaring en meer in het bijzonder de duur van de bewaring verduidelijkt. Wat verzoekers om internationale bescherming betreft, heeft het EU-Hof geoordeeld dat artikel 9 van de Opvangrichtlijn de lidstaten niet verplicht om een maximumtermijn vast te stellen voor de voortzetting van de bewaring van dergelijke verzoekers. Hun nationale wetgeving moet er echter wel voor zorgen dat de bewaring slechts voortduurt zolang de reden voor bewaring van toepassing is. Ook moeten de administratieve procedures zorgvuldig worden uitgevoerd. In het geval van onderdanen van derde landen tegen wie een terugkeerbesluit is genomen, blijkt daarentegen uit artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn dat hun bewaring - zelfs als deze wordt verlengd - niet langer dan 18 maanden mag duren. De bewaring mag slechts worden gehandhaafd zolang de verwijderingsregelingen lopen en met de nodige zorgvuldigheid worden uitgevoerd.

Wat de bewaring van verzoekers om internationale bescherming in de bijzondere context van een transitzone betreft, moet bovendien rekening worden gehouden met artikel 43 van de Procedurerichtlijn. Uit deze bepaling volgt dat de lidstaten van verzoekers om internationale bescherming kunnen verlangen dat zij aan hun grenzen of in een van hun transitzones verblijven. Verzoekers moeten daar verblijven om, alvorens een beslissing te nemen over het recht van binnenkomst van deze verzoekers op het grondgebied, de autoriteiten in staat te stellen te onderzoeken of hun verzoek ontvankelijk is. Een besluit moet echter binnen vier weken worden genomen. Bij gebreke van een besluit moet de betrokken lidstaat de verzoeker het recht toekennen om zijn grondgebied binnen te komen en zijn verzoek volgens de gewone procedure van het nationale recht te behandelen. Hoewel de lidstaten in het kader van de in artikel 43 bedoelde procedure verzoekers om internationale bescherming die zich aan hun grenzen melden, in bewaring mogen nemen, mag deze bewaring in geen geval langer duren dan vier weken vanaf de datum van indiening van het verzoek.

Daarnaast heeft het EU-Hof geoordeeld dat de rechtmatigheid van een bewaringsmaatregel, zoals de bewaring van een persoon in een transitzone, vatbaar moet zijn voor rechterlijke toetsing op grond van respectievelijk artikel 9 van de Opvangrichtlijn en artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn. Bij gebreke van nationale regels die in een dergelijke toetsing voorzien, vereisen het beginsel van voorrang van het EU-recht en het recht op effectieve rechterlijke bescherming dat de nationale rechter, die de zaak behandelt, verklaart dat hij bevoegd is om over de zaak te beslissen. Indien de nationale rechter na zijn toetsing van oordeel is dat de betrokken detentiemaatregel in strijd is met het recht van de Unie, moet hij bovendien zijn beslissing kunnen vervangen door die van de administratieve autoriteit die de maatregel heeft genomen. Tevens moet de rechter de onmiddellijke invrijheidstelling van de betrokken personen of eventueel een alternatieve maatregel voor de detentie kunnen gelasten.

Bovendien moet een persoon die om internationale bescherming verzoekt en wiens detentie, die onwettig is bevonden, is beëindigd, zich kunnen beroepen op de materiële opvangvoorzieningen waarin hij of zij verkeert. In het bijzonder blijkt uit artikel 17 van de Opvangrichtlijn dat de asielzoeker, indien hij geen middelen van bestaan heeft, recht heeft op een financiële vergoeding die hem in staat stelt een woning te vinden. Artikel 26 van de Opvangrichtlijn bepaalt dat een dergelijke asielzoeker zich tot de rechter moet kunnen wenden om dit recht op huisvesting te kunnen waarborgen, waarbij deze rechter in afwachting van een definitieve beslissing voorlopige maatregelen kan nemen. Indien geen enkel ander gerecht naar nationaal recht bevoegd is, vereisen het beginsel van de voorrang van het EU-recht en het recht op effectieve rechterlijke bescherming dat het aangezochte gerecht zich bevoegd verklaart om kennis te nemen van de vordering tot waarborging van dit recht op huisvesting.

In de derde plaats heeft het EU-Hof zich uitgesproken over de bevoegdheid van de nationale rechter om kennis te nemen van een beroep tot nietigverklaring. Dit beroep tot nietigverklaring is door de betrokkenen ingesteld tegen de besluiten tot afwijzing van hun bezwaren tegen de wijziging van het land van terugkeer. In dit verband heeft het EU-Hof geoordeeld dat een besluit tot wijziging van het land van bestemming, dat in het oorspronkelijke terugkeerbesluit wordt genoemd, dermate substantieel is dat het als een nieuw terugkeerbesluit moet worden beschouwd. Volgens artikel 13 van de Terugkeerrichtlijn moeten de geadresseerden van een dergelijk besluit dan beschikken over een doeltreffend rechtsmiddel tegen dit besluit. Tevens moet dit rechtsmiddel in overeenstemming zijn met het recht op een doeltreffende rechterlijke bescherming (artikel 47 EU-Handvest van de grondrechten).

Verder oordeelt het EU-Hof dat de geadresseerde van een door een administratieve instantie genomen terugkeerbesluit in een bepaalde fase van de procedure, de mogelijkheid moet hebben om de rechtmatigheid ervan aan te vechten voor ten minste één gerechtelijke instantie. In deze zaak merkt het EU-Hof op dat de betrokken personen de besluiten van de vreemdelingenpolitiedienst tot wijziging van hun land van terugkeer alleen kunnen aanvechten door bezwaar aan te tekenen bij de asielinstantie. Een latere rechterlijke toetsing is niet gegarandeerd. De asielinstantie, die opereert onder het gezag van de minister van Politie, maakt deel uit van de uitvoerende macht. Op grond hiervan voldoet zij niet aan de voorwaarde van onafhankelijkheid die voor de toepassing van artikel 47 EU-Handvest van de grondrechten van een rechterlijke instantie wordt verlangd. In dergelijke omstandigheden vereist het beginsel van de voorrang van het EU-recht, alsook het recht op effectieve rechterlijke bescherming, dat de nationale rechter die de zaak behandelt, verklaart dat hij bevoegd is om kennis te nemen van de vordering tot betwisting van een terugkeerbesluit tot wijziging van het oorspronkelijke land van bestemming. De rechter kan zo nodig elke nationale bepaling die hem dit zou kunnen verbieden, buiten toepassing laten.