EU-Hof: EU-recht verzet zich niet tegen het evidentiecriterium als procesregel van het Nederlandse bestuursrecht

Contentverzamelaar

EU-Hof: EU-recht verzet zich niet tegen het evidentiecriterium als procesregel van het Nederlandse bestuursrecht
Het Nederlandse bestuursrecht kent het zogenaamde evidentiecriterium: de rechtmatigheid van een in rechte onaantastbaar geworden vergunningsvoorschrift kan slechts worden betwist wanneer na een summier onderzoek komt vast te staan dat het vergunningsvoorschrift evident in strijd is met hogere rechtsregels (zoals het EU-recht). Het evidentiecriterium is verenigbaar met het EU-recht zolang de mogelijkheid om vergunningsvoorschriften te betwisten in feite niet louter fictief wordt. Dat is het antwoord van het EU-Hof op vragen van de Nederlandse Raad van State.

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 20 mei 2021 in de zaak C-120/19, X (Véhicules-citernes GPL) .

Achtergrond
In deze zaak gaat het om de juridische stappen die X, inwoonster van Purmerend, heeft ondernomen om bepaalde voorschriften, verbonden aan een omgevingsvergunning voor een lpg-tankstation in haar woonwijk, aan te vechten. X wil met de procedure niet zozeer bewerkstelligen dat die voorschriften worden vernietigd, maar dat de verkoop van vloeibaar petroleumgas (lpg) ter plaatse om veiligheidsredenen (risico’s van lpg-verkoop in een woonwijk) wordt stopgezet.  

Het lpg‑tankstation heeft sinds 1977 een vergunning voor de verkoop van lpg. In 1998 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (hierna: college) krachtens de Wet milieubeheer een vergunning verleend voor de inrichting. Die vergunning is nadien enkele malen gewijzigd. In 2016 zijn in de omgevingsvergunning twee aanvullende voorschriften opgenomen met betrekking tot de voertuigen die worden gebruikt om het lpg‑tankstation te bevoorraden met lpg. Volgens het ene voorschrift moeten die bevoorradingsvoertuigen voorzien zijn van hittewerende bekleding en volgens het andere voorschrift moeten zij beschikken over een verbeterde, veiligere vulslang. Die aanvullende voorschriften zijn op verzoek van de exploitant van het lpg‑tankstation in de omgevingsvergunning opgenomen om het tankstation veiliger te maken, zodat de exploitant zijn omgevingsvergunning zou kunnen behouden onder nieuwe, striktere voorwaarden dan voorheen.

X maakt bezwaar tegen de aan het lpg-tankstation afgegeven omgevingsvergunning en verzoekt het college om deze in te trekken. De aanvullende voorschriften werden door het college vrijwel tegelijkertijd met de behandeling van het door X ingediende bezwaar opgelegd. Het college meent dat het tankstation rechtens verplicht is om deze voorschriften na te leven, waardoor het risico op een calamiteit wordt teruggebracht tot een aanvaardbaar niveau. X vorderde echter vernietiging van die twee in de omgevingsvergunning opgenomen voorschriften. Niet zozeer omdat zij bezwaar heeft tegen die voorschriften als zodanig, maar omdat die voorschriften in haar ogen niet kunnen worden gehandhaafd wegens strijd met het EU-recht, in het bijzonder met
richtlijn 2008/68 betreffende het vervoer van gevaarlijke goederen over land (hierna: de richtlijn) en/of artikel 34 EU-Werkingsverdrag (verbod op kwantitatieve invoerbeperkingen).

De Raad van State is tot het oordeel gekomen dat het college naar Nederlands recht geen voorschriften in een omgevingsvergunning mag opnemen die niet kunnen worden gehandhaafd, en dat X, als omwonende van het tankstation, belang heeft bij de handhaafbaarheid van de voorschriften.

De Raad van State oordeelt dat het voorschrift inzake de vulslang niet in strijd is met de bepalingen van de richtlijn en in stand kan blijven. Wel twijfelt zij of het voorschrift betreffende de bijzondere hittewerende bekleding verenigbaar is met de richtlijn. De hittewerende bekleding van een tankwagen is onderdeel van de ‘constructie’ in de zin van artikel 5, lid 1, van de richtlijn, maar het is de vraag of het voorschrift betreffende de bijzondere hittewerende bekleding in kwestie kan worden aangemerkt als een krachtens die bepaling verboden „constructievoorschrift”. Het voorschrift is namelijk niet rechtstreeks gericht tot de eigenaar of de exploitant van de tankwagen, maar tot de exploitant van het tankstation. Ook is het voorschrift niet vervat in een algemeen verbindend voorschrift van nationaal recht maar in een omgevingsvergunning die is afgegeven aan een specifiek tankstation.

In dit verband vraagt de Raad van State zich af of in aanmerking moet worden genomen dat de Nederlandse autoriteiten bovengenoemd voorschrift weliswaar niet hebben opgelegd bij of krachtens algemeen verbindend voorschrift, maar wel een Safety Deal hebben gesloten en een Circulaire hebben uitgevaardigd om te waarborgen dat de tankstations op het gehele nationale grondgebied uitsluitend zouden worden bevoorraad met lpg door tankwagens met de bijzondere hittewerende bekleding.

Als het onderhavige voorschrift betreffende de bijzondere hittewerende bekleding een krachtens artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/68 verboden „constructievoorschrift” vormt, kan volgens de Raad van State een dergelijke vaststelling op zichzelf haar niet in staat stellen om het besluit (uit 2016) waarbij dit voorschrift is ingevoerd, te vernietigen. Op grond van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mag de bestuursrechter namelijk een besluit niet vernietigen wegens de strijdigheid ervan met een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Artikel 5, lid 1, van de richtlijn strekt er kennelijk niet toe het belang te beschermen dat X heeft bij de fysieke bescherming van de in de nabijheid van het betreffende tankstation gelegen woonwijk.

Het college mag echter naar Nederlands recht in een vergunning geen voorschrift opnemen waarvan het de naleving door de adressaat niet kan afdwingen en dat dus niet handhaafbaar is in het kader van een toekomstig besluit. Overeenkomstig het toepasselijke Nederlandse recht zou de Raad van State het voorschrift betreffende de bijzondere hittewerende bekleding in kwestie kunnen vernietigen op grond dat dit voorschrift in de toekomst niet kan worden afgedwongen wegens strijd met een rechtsregel als artikel 5, lid 1, van de richtlijn, op voorwaarde echter dat het op basis van een summier onderzoek - dat geen ruimte voor twijfel laat- evident is dat het betreffende voorschrift niet had mogen worden gesteld (hierna: evidentiecriterium).

De Raad van State vraagt zich evenwel af of het evidentiecriterium in overeenstemming is met het EU-recht en in het bijzonder met het doeltreffendheidsbeginsel, op grond waarvan de relevante nationale rechtsregels de uitoefening van de door het EU-recht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken. De Raad van State stelt vervolgens twee prejudiciële vragen aan het EU-Hof.

EU-Hof

Constructievoorschriften

Met zijn eerste vraag wenst de Raad van State te vernemen of artikel 5, eerste lid, van de richtlijn zo moet worden uitgelegd, dat deze zich verzet tegen een voorschrift in de vergunning voor het lpg-tankstation, waarbij is bepaald dat het desbetreffende individuele lpg-tankstation uitsluitend mag worden bevoorraad met lpg-tankwagens met een hittewerende bekleding, terwijl deze verplichting niet rechtstreeks aan één of meer exploitanten van lpg-tankwagens wordt opgelegd.

De Raad van State vraagt zich af of het hierbij uitmaakt dat de lidstaat een overeenkomst heeft gesloten in de vorm van de Safety Deal hittewerende bekleding op lpg-autogastankwagens met organisaties van marktpartijen in de lpg-branche (onder meer exploitanten van lpg- tankstations, producenten, verkopers en vervoerders van lpg), en waarin partijen zich hebben verbonden de hittewerende bekleding te zullen toepassen. In aansluiting op die Safety Deal heeft Nederland daarnaast een Circulaire effectafstanden externe veiligheid lpg-tankstations voor besluiten met gevolgen voor de effecten van een ongeval uitgevaardigd, waarin aanvullend risicobeleid is vastgelegd dat uitgaat van de veronderstelling dat lpg-tankstations worden bevoorraad door middel van tankwagens die voorzien zijn van hittewerende bekleding.

In de eerste plaats merkt het EU-Hof op dat uit de bewoordingen van artikel 5, lid 1, van de richtlijn 2008/68 blijkt dat het de lidstaten niet is toegestaan om met het oog op de veiligheid van het vervoer strengere constructievoorschriften vast te stellen voor binnenlands vervoer van gevaarlijke goederen dat wordt uitgevoerd met onder meer voertuigen die op hun grondgebied zijn ingeschreven of in het verkeer zijn gebracht. In richtlijn 2008/68 wordt namelijk geen definitie gegeven van ‘constructievoorschriften’, maar wordt wel bepaald dat bij het vervoer van gevaarlijke goederen moet worden voldaan aan de voorwaarden die zijn vastgesteld in de Europese Overeenkomst betreffende het internationaal vervoer van gevaarlijke goederen over de weg  (hierna: ADR). Aangezien de ADR ‘voorschriften voor/ inzake de constructie’ bevat, dient volgens het EU-Hof in dit geval bij de uitlegging van het in die richtlijn gebezigde begrip ‘constructievoorschriften’ rekening te worden gehouden met de overeenkomstige voorschriften van de ADR. De ADR bevat evenwel geen voorschrift waarbij een hittewerende bekleding als in het hoofdgeding aan de orde is, wordt opgelegd. Een dergelijke hittewerende bekleding is dan ook een krachtens artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/68 verboden strenger constructievoorschrift.

Het EU-Hof oordeelt eveneens dat artikel 5, lid 1 van richtlijn 2008/68 - waarbij een duidelijk, algemeen en absoluut verbod wordt opgelegd - in de weg staat aan elke maatregel van een lidstaat (daaronder begrepen een maatregel van een gemeente in de vorm van een individueel administratief besluit) die in strijd is met dat verbod, ook al zou deze maatregel slechts indirect een constructievoorschrift opleggen aan de exploitanten van tankwagens die lpg leveren aan de onderneming tot welke hij gericht is. Daarbij komt dat het gebruik door de nationale autoriteiten van instrumenten (de Safety Deal en de Circulaire) die zijn ingevoerd om ervoor te zorgen dat tankwagens die lpg vervoeren, voldoen aan het voorschrift inzake de bijzondere hittewerende bekleding, geen rechtvaardiging kan vormen voor een administratief besluit waarbij een constructievoorschrift wordt opgelegd dat krachtens artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/68 verboden is.

Het EU-Hof benadrukt dat ook artikel 1, lid 5, van de richtlijn 2008/68 de lidstaten niet toestaat om strengere constructievoorschriften vast te stellen dan die waarin de ADR voorziet. Op grond van deze bepaling kan een lidstaat het binnenlands vervoer van gevaarlijke goederen namelijk uitsluitend verbieden of regelen om andere redenen dan de veiligheid tijdens het vervoer. De constructievoorschriften hebben tot doel de veiligheid tijdens het vervoer te vergroten. Daarom kunnen lidstaten op grond van artikel 1, lid 5 geen andere voorschriften inzake de veiligheid tijdens het vervoer vaststellen dan die welke vervat zijn in deze richtlijn en in de bijlagen A en B bij de ADR. Anders zou volgens het EU-Hof het tweeledige doel - de veiligheidsvoorschriften harmoniseren en de behoorlijke werking van de interne vervoersmarkt waarborgen- in gevaar komen.

Verenigbaarheid van het evidentiecriterium met het EU-recht

Met de tweede vraag wenst de Raad van State onder meer te vernemen of, wanneer een nationale rechter de rechtmatigheid beoordeelt van een handhavingsbesluit (dat ertoe strekt de naleving af te dwingen van een in rechte onaantastbaar geworden en met het Unierecht strijdig vergunningvoorschrift), het EU-recht- en meer in het bijzonder de rechtspraak van het EU-Hof over de nationale procesautonomie- toelaat dat de nationale rechter in beginsel uitgaat van de rechtmatigheid van een dergelijk vergunningvoorschrift, tenzij dat evident in strijd is met hoger recht (waaronder Unierecht).

In deze zaak lag niet daadwerkelijk een handhavingsbesluit ter beoordeling voor. De mogelijke toepassing van het evidentiecriterium is echter relevant omdat X – hoewel zij niet behoort tot de categorie rechtzoekenden die zich rechtstreeks kan beroepen op strijdigheid van het vergunningvoorschrift – zich kan beroepen op de regel dat dit voorschrift niet in de toekomst met een handhavingsbesluit zou kunnen worden afgedwongen.

Het EU-Hof buigt zich in dit kader over de vraag of de nationale procedurele regel die wordt gevormd door het in het Nederlandse bestuursrecht neergelegde evidentiecriterium, verenigbaar is met het EU-recht en met name het
doeltreffendheidsbeginsel . Op grond van dit beginsel mag een nationale procedurele bepaling de toepassing van het EU-recht niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken. De aan de orde zijnde nationale procedurele regel houdt in dat een rechtzoekende kan laten vaststellen dat een in een definitief administratief besluit opgenomen voorschrift niet afdwingbaar is (en daarom vernietiging van dit voorschrift kan worden verkregen), indien hij aantoont dat het voorschrift in kwestie kennelijk in strijd is met het EU-recht. Volgens het EU-Hof bedoelt die regel een juist evenwicht te vinden tussen het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van rechtmatigheid uit het oogpunt van het Unierecht, door met het oog op de bescherming van de rechtszekerheid een groter gewicht toe te kennen aan het feit dat het betreffende voorschrift definitief is, ook al wordt (onder strikte voorwaarden) toegestaan dat daarvan wordt afgeweken. Gelet op deze doelstelling staat het doeltreffendheidsbeginsel volgens het EU-Hof in principe niet in de weg aan die regel. Om ervoor te zorgen dat die doelstelling ook echt wordt bereikt, mag het evidentiecriterium echter niet zo restrictief worden toegepast dat de mogelijkheid voor een rechtzoekende om de daadwerkelijke vernietiging van het betreffende voorschrift te verkrijgen, door de voorwaarde van kennelijke strijdigheid met het Unierecht in feite louter fictief wordt.

Meer informatie: