EU-Hof: Gezinshereniging ook mogelijk bij inreisverbod
Nieuwsbericht | 09-05-2018
Het gaat om het arrest van de Grote Kamer van het EU-Hof van 8 mei 2018 in de zaak C-82/16, K.A. / Belgische Staat.
Tegen verschillende onderdanen van niet-EU-landen (Armenië, Rusland, Uganda, Kenia, Nigeria, Albanië, Guinee) die in België verblijven, is een besluit uitgevaardigd dat hun verplicht naar hun respectieve land terug te keren. Tegelijkertijd is hun de toegang tot het Belgische grondgebied verboden. Voor een aantal van hen lag aan dat besluit ten grondslag dat zij een gevaar voor de openbare orde vormden. Vervolgens hebben de betrokkenen in België een verblijfsvergunning aangevraagd. Sommigen van hen hebben dat gedaan als bloedverwant in neergaande lijn van een Belgisch staatsburger, anderen als ouder van een minderjarig Belgisch staatsburger en nog een ander als wettelijk samenwonende partner in een stabiele relatie met een Belgisch staatsburger. Deze verzoeken zijn niet in aanmerking genomen door de Belgische autoriteiten omdat tegen de betrokkenen een inreisverbod was uitgevaardigd dat nog steeds geldig was. Zodra een dergelijk besluit definitief is geworden, kan dat besluit volgens het nationale recht in beginsel alleen verdwijnen of voorlopig buiten werking worden gesteld wanneer in het buitenland een verzoek om opheffing of opschorting wordt ingediend.
De Belgische Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, waarbij de gedingen aanhangig zijn, heeft beslist het EU-Hof prejudiciële vragen te stellen. Hij verduidelijkt dat het in België de praktijk is om verblijfsaanvragen met het oog op gezinshereniging niet in aanmerking te nemen en dus ook niet inhoudelijk te onderzoeken wanneer tegen niet-EU-onderdanen een inreisverbod is uitgevaardigd. Ook wijst hij erop dat de verschillende burgers van de Unie die in deze zaken betrokken zijn, zich niet geregeld als werknemers of dienstverrichters naar een andere lidstaat begeven en dat zij hun gezinsleven met de niet-EU-onderdanen niet tijdens een daadwerkelijk verblijf in een andere lidstaat dan België hebben opgebouwd of bestendigd. Bijgevolg rijst de vraag of EU- richtlijn 2008/115/EG van de Unie over illegaal verblijf of artikel 20 EU-Werkingsverdrag (burgerschap van de Unie) op die situaties van toepassing is.
In zijn arrest herinnert het EU-Hof aan zijn rechtspraak over het burgerschap van de Unie volgens welke er zeer bijzondere situaties bestaan waarin, ondanks dat de betrokken Unieburger geen gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer, niettemin een verblijfsrecht moet worden toegekend aan een onderdaan van een niet-EU-land die familielid is van die burger. Dat is het geval wanneer de betrokken burger ten gevolge van de weigering om een dergelijk recht toe te kennen, feitelijk genoopt zou zijn het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten, waardoor hem het effectieve genot van de belangrijkste aan die status ontleende rechten zou worden ontzegd.
De verplichting voor een onderdaan van een niet-EU-land om het grondgebied van de Unie te verlaten teneinde om opheffing of opschorting van het voor hem geldende inreisverbod te verzoeken, kan dus afbreuk doen aan de nuttige werking van het burgerschap van de Unie. Dat is het geval wanneer de naleving van die verplichting er wegens het bestaan van een afhankelijkheidsverhouding tussen die niet-EU-onderdaan en een Unieburger die lid is van zijn familie, toe leidt dat laatstgenoemde feitelijk gedwongen is hem te vergezellen en dus eveneens het grondgebied van de Unie te verlaten voor een tijd die, zoals de nationale rechter opmerkt, onbepaald is.
Vervolgens verduidelijkt het EU-Hof de omstandigheden waaronder ook daadwerkelijk sprake kan zijn van een afhankelijkheidsverhouding die als grondslag kan dienen voor een afgeleid verblijfsrecht voor het familielid van een Unieburger die zijn recht van vrij verkeer nooit heeft uitgeoefend.
Het EU-Hof benadrukt dat volwassenen – anders dan minderjarigen (met name kinderen van jonge leeftijd) – in beginsel in staat zijn om onafhankelijk van hun familieleden een leven te leiden. Voor een volwassene is een afgeleid verblijfsrecht dan ook slechts in uitzonderlijke gevallen voorstelbaar, namelijk wanneer de betrokkene, gelet op alle relevante omstandigheden, op geen enkele wijze kan worden gescheiden van het familielid van wie hij afhankelijk is.
Wanneer de Unieburger daarentegen minderjarig is, moet bij de beoordeling of van een afhankelijkheidsverhouding ten opzichte van de niet-EU-onderdaan sprake is, in het belang van het kind rekening worden gehouden met alle omstandigheden van het geval, zoals zijn leeftijd, zijn lichamelijke en emotionele ontwikkeling, de mate waarin het een affectieve relatie met elk van zijn ouders heeft, en het risico dat voor het evenwicht van het kind zou ontstaan indien het werd gescheiden van de ouder die onderdaan van een niet-EU-land is.
Voor de vaststelling dat van een dergelijke afhankelijkheidsverhouding sprake is, is het niet voldoende dat er met deze onderdaan een gezinsband bestaat, of dat nu een biologische dan wel juridische is, noch is het daarvoor noodzakelijk dat het kind samenwoont met die onderdaan, hoewel dat een van de in aanmerking te nemen relevante factoren is.
Daarnaast verduidelijkt het EU-Hof dat het niet van belang is dat de afhankelijkheidsverhouding waarop de onderdaan van een niet-EU-land zich beroept, is ontstaan nadat ten aanzien van hem een inreisverbod was vastgesteld.
Evenmin is van belang dat het inreisverbod definitief was geworden op het moment waarop de onderdaan van een niet-EU-land zijn verblijfsaanvraag met het oog op gezinshereniging indiende.
Ook is niet van belang dat het inreisverbod is gerechtvaardigd doordat niet aan een terugkeerverplichting is voldaan. Wanneer redenen van openbare orde de rechtvaardigingsgrond voor een dergelijke beslissing waren, kunnen die er niet automatisch toe leiden dat de onderdaan van een niet-EU-land een afgeleid verblijfsrecht wordt geweigerd.
Een afgeleid verblijfsrecht kan de onderdaan van een niet-EU-land slechts om redenen van openbare orde worden geweigerd wanneer uit een concrete beoordeling van alle omstandigheden van het geval in het licht van het evenredigheidsbeginsel, het belang van het kind en de grondrechten blijkt dat de betrokkene een werkelijk, actueel en voldoende ernstig gevaar voor de openbare orde vormt.
Tot slot verzet artikel 5 van richtlijn 2008/115 zich tegen een nationale praktijk om een tweede terugkeerbesluit vast te stellen ten aanzien van een onderdaan van een niet-EU-land tegen wie reeds een terugkeerbesluit is uitgevaardigd waaraan een nog geldig inreisverbod is gekoppeld, zonder dat bij dat tweede besluit rekening wordt gehouden met de aspecten van zijn gezins- en familieleven (met name het belang van zijn minderjarige kind) die zijn vermeld in een verblijfsaanvraag met het oog op gezinshereniging die na de vaststelling van een dergelijk inreisverbod is ingediend. Het tweede terugkeerbesluit mag wel worden vastgesteld zonder rekening te houden met die aspecten, wanneer de betrokkene die aspecten reeds eerder in de eerste procedure had kunnen aanvoeren.