EU-Hof oordeelt over de beëindiging van verblijfsrechten om redenen van openbare orde van Turkse onderdanen die al meer dan twintig jaar legaal in een EU-lidstaat verblijven

Contentverzamelaar

EU-Hof oordeelt over de beëindiging van verblijfsrechten om redenen van openbare orde van Turkse onderdanen die al meer dan twintig jaar legaal in een EU-lidstaat verblijven

Turkse onderdanen die rechten op het gebied van arbeid en verblijf genieten in een EU-lidstaat en volgens de bevoegde nationale autoriteiten van een lidstaat een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een belang van de samenleving vormen kunnen het verbod op nieuwe beperkende maatregelen van besluit nr. 1/80 (de standstillbepaling) inroepen. Deze bepaling kan dus worden toegepast om te voorkomen dat het verblijfsrecht van dergelijke Turkse onderdanen wordt beëindigd. Echter, een dergelijke beperking kan gerechtvaardigd zijn voor zover zij geschikt is ter verwezenlijking van de bescherming van de openbare orde en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken. Dat is het antwoord van het EU-Hof op vragen van de Raad van State.

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 9 februari 2023 in de zaak C-402/21, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid e.a.

Achtergrond

Het gaat in deze zaak om drie afzonderlijke procedures tussen enerzijds, de Nederlandse Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (hierna: de staatssecretaris) en anderzijds, de drie Turkse staatsburgers S., E. en C. Zij ontlenen als Turkse werknemers, dan wel als gezinsleden van Turkse werknemers, rechten op het gebied van arbeid en verblijf aan de artikelen 6 en 7 van besluit nr. 1/80 en verblijven meer dan dertig jaar rechtmatig in Nederland.

De staatssecretaris heeft het verblijfsrecht van S., E. en C. bij besluiten van 27 maart 2018, 24 september 2018 en 3 oktober 2018 beëindigd om redenen van openbare orde. Hiertoe heeft de staatssecretaris gebruik gemaakt van de zogenaamde ‘glijdende schaal’. Deze schaal relateert de zwaarte van de straf aan de duur van het verblijf in Nederland. Enkel wanneer de totale duur van de opgelegde straffen – waaruit de zwaarte van de straf wordt afgeleid – hoog genoeg is ten opzichte van de duur van het rechtmatig verblijf kan het verblijfsrecht worden beëindigd. De glijdende schaal is per 1 juli 2012 aangescherpt (hierna: ‘de aangescherpte glijdende schaal’).

Van 23 februari 1990 tot 1 juli 2012 kon de glijdende schaal enkel worden toegepast ten aanzien van derdelanders (waaronder Turken) die minder dan twintig jaar rechtmatig in Nederland verbleven. Bijgevolg was er geen mogelijkheid het verblijfsrecht te beëindigen van Turkse onderdanen als S., E. en C., die meer dan twintig jaar rechtmatig in Nederland verblijven. 

S., C. en E. zijn opgekomen tegen de besluiten van de staatssecretaris. De geschillen zijn uiteindelijk terechtgekomen bij de verwijzende rechter, de Raad van State (Nederland). Bij de verwijzende rechter hebben S., C. en E. onder andere aangevoerd dat de ‘aangescherpte glijdende schaal’ in strijd is met artikel 13 van besluit nr. 1/80. Dit artikel bevat een ‘standstillbepaling’ die lidstaten verbiedt nieuwe beperkingen in te voeren inzake de toegang tot de werkgelegenheid van rechtmatig verblijvende Turkse werknemers en hun gezinsleden. De staatssecretaris meent evenwel dat deze aanscherping van de glijdende schaal uit hoofde van de openbare orde gerechtvaardigd is op grond van artikel 14 van besluit nr. 1/80. Tegen deze achtergrond heeft de verwijzende rechter prejudiciële vragen gesteld aan het EU-Hof.

EU-Hof

Beroep op de standstillbepaling voor Turkse staatsburgers die reeds rechten op het gebied van arbeid en verblijf genieten

Het EU-Hof brengt in herinnering dat artikel 13 van besluit nr. 1/80 in beginsel van toepassing is op Turkse staatsburgers die nog niet in aanmerking komen voor rechten op het gebied van arbeid en, in samenhang daarmee, van verblijf krachtens de artikelen 6 en 7 van besluit nr. 1/80. Voorts herinnert het EU-Hof eraan dat die standstillbepaling ook in algemene zin de invoering van nationale maatregelen verbiedt die ervoor zorgen dat voor een Turkse onderdaan strengere voorwaarden in verband met het gebruikmaken van het vrije verkeer worden gesteld dan die welke golden bij de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80.   

Volgens het EU-Hof moet de draagwijdte van de standstillbepaling van artikel 13 van besluit nr. 1/80 dus ruim worden uitgelegd. Dit heeft tot gevolg dat een Turkse staatsburger die een verblijfsrecht heeft dat samenhangt met de rechten die zijn ontleend aan artikel 6 van besluit nr. 1/80 (zoals C) of artikel 7 van dat besluit (zoals S en E), zich kan beroepen op de standstillbepaling om op te komen tegen een nieuwe beperking. Ook nieuwe beperkingen ten aanzien van dergelijke Turkse staatsburgers zijn naar het oordeel van het EU-Hof in strijd met het doel van besluit nr. 1/80 om het vrij verkeer van die burgers tot stand te brengen.

Verhouding tussen de standstillbepaling en de mogelijkheid tot het opleggen van beperkingen die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde

Artikel 14, lid 1 van besluit nr. 1/80 biedt de lidstaten de mogelijkheid om af te wijken van de toepassing van bepaalde bepalingen van dit besluit, wanneer die afwijking gerechtvaardigd wordt om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid. Volgens het EU-Hof kan een nationale maatregel die in strijd is met de standstillbepaling worden gerechtvaardigd om de in artikel 14, lid 1 van dat besluit bedoelde redenen van openbare orde. Een Turkse staatsburger wiens verblijfsrecht wordt ingetrokken om redenen van openbare orde, moet zich voor de nationale rechter kunnen beroepen op de standstillbepaling, en op de onjuiste toepassing van artikel 14 van besluit nr. 1/80.

Het EU-Hof brengt vervolgens in herinnering dat artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 een afwijking vormt van het vrije verkeer van werknemers, en de hierin neergelegde uitzondering bijgevolg strikt moet worden opgevat. Lidstaten blijven desalniettemin vrij om de eisen van openbare orde af te stemmen op hun nationale behoeften, die per lidstaat en tijdsgewricht kunnen verschillen. In dat licht oordeelt het EU-Hof dat de aanscherping van de glijdende schaal binnen de beoordelingsmarge van de Nederlandse autoriteiten valt. Dat gewijzigde maatschappelijke opvattingen tot deze nieuwe beperking hebben geleid en dat deze beperking het doel van de openbare orde dient kan voorts bijdragen tot de rechtvaardiging van deze maatregel, maar volstaan daartoe niet. Dergelijke (nieuwe) maatregelen moeten immers geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel van bescherming van de openbare orde te waarborgen en mogen niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken. Het staat aan de verwijzende rechter om dit te beoordelen.

Bij deze beoordeling moet deze rechter rekening houden met de bij besluit nr. 1/80 verleende rechten, met name de rechten op het gebied van arbeid en verblijf voor Turkse werknemers en hun gezinsleden (artikelen 6 en 7) en de standstillbepaling (artikel 13). Voorts staat het aan de nationale rechter om te beoordelen of de maatregel voorziet in een voorafgaande en individuele beoordeling van de huidige situatie van de betrokken Turkse werknemer, waarbij zowel het evenredigheidsbeginsel als zijn grondrechten in acht worden genomen. Om te bepalen of een wettelijke regeling aan voornoemde eisen voldoet, kunnen volgens het EU-Hof de volgende factoren van belang zijn:

  • Ten eerste dat het opleggen van een straf niet automatisch betekent dat het op grond van besluit nr. 1/80 aan de betrokkene verleende verblijfsrecht wordt ingetrokken en deze persoon van het grondgebied wordt verwijderd;
  • Ten tweede het feit dat de bevoegde autoriteiten die voornemens zijn een dergelijk intrekkingsbesluit vast te stellen, rekening moeten houden met de duur van het verblijf van de betrokkene in de betrokken lidstaat, zijn leeftijd, gezondheidstoestand, gezins- en economische situatie, sociale en culturele integratie in die lidstaat en de mate waarin hij bindingen heeft met het land van herkomst. De autoriteiten moeten uiteindelijk een afweging maken tussen enerzijds de zwaarte van de straf die aan de betrokkene wordt opgelegd ter bestraffing van het strafbare feit dat deze persoon heeft begaan en anderzijds de duur van het verblijf van deze persoon;
  • Ten derde het feit dat deze autoriteiten bij de vaststelling van een dergelijk besluit niet alleen rekening moeten houden met de omstandigheid of deze persoon herhaaldelijk, gedurende verschillende jaren, strafbare feiten heeft begaan, maar ook met andere factoren, zoals het feit dat deze persoon na zijn veroordeling zijn gedrag op een positieve manier heeft veranderd – met name door spijt te betuigen, te stoppen met het gebruik van verdovende middelen, een studie te beginnen – of dat die persoon daarentegen de feiten waarvoor hij is veroordeeld, ontkent of bagatelliseert.

Meer informatie: