Geheime EU-regels niet bindend voor burgers

PERSCOMMUNIQUE van het Hof van Justitie nr. 26/08
10 april 2008
Conclusie van de advocaat-generaal in zaak C 345/06
Gottfried Heinrich

ADVOCAAT-GENERAAL SHARPSTON GEEFT IN OVERWEGING, DE UITVOERINGSVERORDENING INZAKE DE BEVEILIGING VAN DE LUCHTVAART NON-EXISTENT TE VERKLAREN

De voortdurende en bewuste niet-bekendmaking van de bijlage bij die verordening, die onder meer de lijst bevat van voorwerpen die niet als handbagage mogen worden meegenomen, is een zo ernstig verzuim, dat het door de communautaire rechtsorde niet kan worden geduld

Artikel 254 EG-Verdrag bepaalt dat verordeningen worden bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie.

Eind 2002 stelden het Parlement en de Raad een verordening op het gebied van de beveiliging van de burgerluchtvaart vast. In de bijlage bij die verordening worden gemeenschappelijke basisnormen betreffende maatregelen voor beveiliging van de luchtvaart neergelegd. De bijlage bepaalt onder meer in algemene termen welke voorwerpen niet aan boord van een vliegtuig mogen worden gebracht, waaronder „Slagwapens: ploertendoders, wapenstokken, honkbalknuppels en soortgelijke instrumenten”. De verordening bepaalt ook dat sommige maatregelen niet worden gepubliceerd, maar enkel ter beschikking worden gesteld van de bevoegde autoriteiten. Deze verordening is gepubliceerd met haar bijlage.

In april 2003 stelde de Commissie een verordening vast waarbij de verordening van 2002 ten uitvoer wordt gelegd. De maatregelen in kwestie kwamen in een bijlage te staan. Overeenkomstig de verordening van 2002 werd deze bijlage niet gepubliceerd, maar een persbericht van de Commissie van januari 2004 bevatte informatie over de lijst van verboden voorwerpen. Deze bijlage is bij herhaling gewijzigd, maar nooit gepubliceerd, ondanks het feit dat in de considerans van twee van de wijzigingsverordeningen wordt gesteld dat de passagiers duidelijk moeten worden geïnformeerd over de regels met betrekking tot verboden voorwerpen.

Op 25 september 2005 werd Gottfried Heinrich tegengehouden bij de veiligheidscontrole op de luchthaven Wien-Schwechat. Zijn handbagage bleek tennisrackets te bevatten, naar verluidt verboden voorwerpen. Toch ging hij met de tennisrackets in zijn handbagage aan boord van het vliegtuig. Veiligheidspersoneel heeft hem vervolgens bevolen het vliegtuig te verlaten.
Dr. Heinrich heeft een zaak aangespannen voor de Unabhängige Verwaltungssenat im Land Niederösterreich (Onafhankelijke kamer voor administratieve geschillen van de deelstaat Neder-Oostenrijk). De Oostenrijkse rechter heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen gevraagd of verordeningen of onderdelen daarvan bindende kracht kunnen hebben wanneer zij niet zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad.

In haar conclusie van heden betoogt advocaat-generaal Eleanor Sharpston dat de bekendmaking van de uitvoeringsverordening van 2003 zonder de bijlage een gebrekkige en ontoereikende bekendmaking vormde die niet voldoet aan de vereisten van artikel 254 EG.
Zij merkt dienaangaande op dat de verplichting tot bekendmaking van verordeningen ondubbelzinnig en onvoorwaardelijk is. Een bijlage vormt een integrerend onderdeel van een wettelijke maatregel. Het tegenovergestelde standpunt zou de wetgever de mogelijkheid bieden om de publicatievereisten te ontgaan door simpelweg materiële bepalingen in een niet-bekendgemaakte bijlage onder te brengen. Dat is precies wat in dit geval is gebeurd. De lezer kan de gevolgen van de verordening niet beoordelen zonder inzage van de bijlage, omdat de volledige normatieve inhoud van de verordening in de bijlage staat.

De advocaat-generaal acht de voor het ontbreken van een bekendmaking gegeven verklaring, namelijk dat dit in overeenstemming is met verordening nr. 2320/2002 en is bedoeld om wederrechtelijke daden te voorkomen, ontoereikend, en beklemtoont dat zelfs een uitgebreidere motivering nog niet zou hebben volstaan om de verordening uit te zonderen van volledige bekendmaking. Zij benadrukt de „fundamentele ongerijmdheid” van het standpunt van de Commissie: als de Commissie krachtens verordening nr. 2320/2002 verplicht was de lijst geheim te houden, vormde het uitgeven van het persbericht een flagrante schending van de verordening. Was de Commissie van mening dat de lijst van verboden voorwerpen niet onder de geheimhoudingsplicht viel, dan had deze uiteraard in het Publicatieblad bekend moeten worden gemaakt. Nu de basis„richtsnoeren” voor welke soort voorwerpen moeten worden verboden, wel zijn gepubliceerd, is het bovendien weinig logisch om wat (waarschijnlijk) een nader uitgewerkte versie van deze lijst is, niet te publiceren. Ten slotte acht zij het innerlijk tegenstrijdig van de Commissie om in de considerans van latere verordeningen te stellen dat het publiek moet worden geïnformeerd over de lijst van verboden voorwerpen en vervolgens een dergelijke lijst niet openbaar te maken.

Aangaande de gevolgen van die gebrekkige en ontoereikende bekendmaking meent advocaat-generaal Sharpston dat dit een schending van wezenlijke vormvoorschriften vormt, die op zijn minst tot ongeldigheid leidt. Zij beklemtoont in dat verband dat de niet-bekendmaking noch toevallig, noch onbedoeld was. De Commissie heeft weloverwogen een reeks nieuwe maatregelen afgekondigd en verzuimde telkens om een wezenlijk deel daarvan (de bijlage) bekend te maken.
De advocaat-generaal geeft het Hof evenwel in overweging, verder te gaan dan een ongeldigverklaring van de verordening; het zou de verordening non-existent moeten verklaren. Volgens haar is de onregelmatigheid die aan de verordening kleeft – het voortdurend en bewust negeren van de dwingende bekendmakingseisen van artikel 254 EG met betrekking tot de volledige inhoud van de verordening – van een dermate klaarblijkelijke ernst, dat zij door de communautaire rechtsor de niet kan worden geduld. De voorgestelde verklaring zou duidelijk maken dat niet-bekendmaking van verordeningen of delen daarvan – zoveel te meer wanneer dat opzettelijk gebeurt – in de rechtsorde van de Europese Unie onaanvaardbaar is.

N.B.: De conclusie van de advocaat-generaal bindt het Hof niet. De advocaten-generaal hebben tot taak het Hof in volledige onafhankelijkheid een juridische oplossing te bieden voor het concrete geschil. De rechters van het Hof beginnen vandaag met de beraadslagingen over het arrest, dat op een latere datum zal worden gewezen.