Grondwet als ankerpunt voor internationale normen?

Contentverzamelaar

Grondwet als ankerpunt voor internationale normen?

Moet de Nederlandse Grondwet worden aangepast om de wijze van doorwerking van internationale normen in onze rechtsorde beter aan de eisen van de tijd te laten beantwoorden? Dat is een van de vragen op het bordje van de Staatscommissie Grondwet. De vraag kwam ook aan de orde tijdens het eerder dit jaar door het ministerie van BZK georganiseerde symposium 'Globalisering en rechtsstatelijke waarborgen: de Grondwet als ankerpunt?'. Centraal daarin stond het rapport van de hoogleraren Besselink (Universiteit Utrecht) en Wessel (Universiteit Twente) over de invloed van ontwikkelingen in de internationale rechtsorde op de doorwerking naar Nederlands constitutioneel recht. Het rapport en het verslag van het symposium is nu beschikbaar.

De vraag is ook actueel in verband met de uitspraak van het Bundesverfassungsgericht over de verhouding tussen de EU-verdragen en de Duitse Grondwet, waarover het ECER op 17 september een discussiebijeenkomst organiseert.

Aan de inleidende woorden in het symposiumverslag van Harke Heida, directeur Constitutionele Zaken en Wetgeving van het ministerie van BZK, wordt het volgende ontleend.

In oktober 2006 werd in de Tweede Kamer met algemene stemmen de motie-Visser aangenomen. De Kamer overwoog hierin onder meer dat ‘in de afgelopen decennia internationale verdragen zijn geratificeerd, waarin geen rekening is c.q. kon worden gehouden met internationalisering zoals die begin 21e eeuw praktijk is’. En de Kamer overwoog verder dat ‘soortgelijke grondwettelijke bepalingen als de onze niet in alle EU-lidstaten van kracht zijn en dat dezelfde internationale afspraken dus binnen de EU tot afwijkende uitkomsten kunnen leiden’. De Kamer wilde van een onafhankelijke commissie weten ‘hoe het internationaal en het Europees recht doorwerkt in de nationale rechtsorde’, ‘hoe het internationaal recht doorwerkt in de Europese rechtsorde’ en ‘wat de consequenties van een en ander zijn voor de Nederlandse wetgever’. In reactie daarop heeft het kabinet in het najaar van 2007 een brief aan de Kamer gestuurd, waarin een uiteenzetting stond over hoe het internationaal en Europees recht, naar het huidige recht, doorwerkt in het Nederlands recht.
Dat nam natuurlijk niet weg dat de vraag nog op tafel lag of de grondwettelijke doorwerkingsbepalingen nog wel toegesneden zijn op de ontwikkelingen in het internationale recht. Die bepalingen stammen immers uit de jaren ’53/’56. Over die vraag gaat het voorliggende onderzoek. Het onderzoek werd nog relevanter door het advies van de Raad van State over de staatscommissie Grondwet en door de baanbrekende uitspraak van het Hof van Justitie van de EG inzake Kadi/Al Barakaat. Die zaak handelde over één van de terrorismesanctielijsten. In de zaak-Kadi, en in het rapport wordt daarover uitgebreid gesproken, overwoog het Hof dat bij de implementatie van VN-resoluties ‘geen afbreuk kan worden gedaan aan de constitutionele beginselen van het EG-verdrag’. De Raad van State zag, in zijn advies over de staatscommissie, met name door het gebrek aan rechtsbescherming tegen plaatsing op de terrorismesanctielijsten, dat er reden is tot zorg voor mogelijke aantasting van de Nederlandse democratische rechtsorde door de internationale samenwerking. En de Raad stelt dan ook voor om een voorbehoud in de Grondwet op te nemen dat besluiten van internationale organisaties géén voorrang hebben boven Nederlands recht, als de bepalingen afwijken van wezenlijke constitutionele waarden en hiertegen géén effectieve rechtsbescherming openstaat.

In het rapport presenteren Besselink en Wessel een aantal opties om binnen de nationale rechtsorde de doorwerking van het internationale recht constitutioneel te verankeren, te versterken. Dat roept een aantal vragen op. Een eerste is: wordt de democratische rechtsorde inderdaad in zijn kern aangetast door de toegenomen internationale samenwerking, of is dat nou een overtrokken beeld? Hier mogen we denk ik ook wel naar de praktijk kijken. Een volgende vraag: Is de Grondwet het ankerpunt om constitutionele waarden te beschermen tegen het internationale recht of zou je dat toch ook ergens anders moeten zoeken? Is het regelen hiervan in de Grondwet namelijk niet een nederlaag van het internationale recht, waarvan we de doorwerking in ’53 en ’56 met zoveel nadruk in de Grondwet hebben opgenomen. En gaat het ook niet ten koste van de effectiviteit van het internationale recht? Betaal je daar dan achteraf niet misschien een te hoge prijs voor? En wat betekent deze discussie voor de hiërarchische verhouding tussen het internationale en nationale recht? Gaan we toe naar een meer pluralistische rechtsorde waarin de constitutionele normen voorop staan en niet zozeer de internationaalrechtelijke oorsprong van de bestreden rechtsnormen? En wat zijn eigenlijk die wezenlijke constitutionele normen die we willen beschermen? Hoever moeten we daarin gaan? Kortom, vragen te over.

‘De wereld is veranderd en we moeten met de wereld mee veranderen’, zei de nieuwe president van de Verenigde Staten, Barack Obama, in zijn inauguratiespeech. De wereld is inderdaad veranderd, maar de vraag blijft natuurlijk of dan ook onze grondwettelijke doorwerkingsystematiek moet meeveranderen. Dat lijkt ons een boeiende vraag voor vanmiddag.