Minister I&M mocht boete niet direct innen van chauffeur uit Polen

Contentverzamelaar

Minister I&M mocht boete niet direct innen van chauffeur uit Polen

De minister van Infrastructuur en Milieu mocht een bestuurlijke boete die zij had opgelegd aan een chauffeur uit Polen vanwege overtreding van de Arbeidstijdenwet, niet direct innen. Dit is in strijd met het EU-discriminatieverbod, omdat de wetgever een EU-besluit niet correct heeft omgezet in de Nederlandse wet.. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft daarom bepaald dat de chauffeur de boete alsnog niet hoeft te betalen.

Het gaat om een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 december 2014, met zaaknummer 201308572/1. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op dezelfde dag nog twee uitspraken gedaan in zaken waarin boetes direct zijn geïnd van een andere man uit Polen en van een Duits bedrijf.

Direct innen

Op grond van de Arbeidstijdenwet kan de minister een boete direct innen als de overtreder niet in Nederland woont. Hoewel hiermee onderscheid gemaakt wordt tussen Nederlanders en EU-burgers, en laatstgenoemden dus gediscrimineerd worden, kan dat gerechtvaardigd zijn omdat het innen van boetes bij burgers uit andere lidstaten van de Europese Unie gecompliceerd kan zijn.

Tekortgeschoten

De Afdeling bestuursrechtspraak is echter van oordeel dat het direct innen van de boete in dit geval in strijd is met het discriminatieverbod. Er bestaat een Europese regeling op grond waarvan boetes in strafzaken en in bestuurlijke zaken tenuitvoergelegd kunnen worden in andere lidstaten. Deze Europese regeling is weliswaar omgezet in een Nederlandse wet, maar die heeft alleen betrekking op strafrechtelijke boetes en niet op bestuurlijke boetes zoals deze. Naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak is de wetgever "tekortgeschoten bij de omzetting van de Europese regeling in Nederlands recht" en heeft hij "geen gebruik gemaakt van de geboden oplossing voor de problematiek rond de tenuitvoerlegging van de boete". Dit kan de chauffeur uit Polen echter niet worden tegengeworpen, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak.

Boete

De chauffeur uit Polen kreeg in oktober 2012 een boete van € 1.100 omdat hij een trekker met oplegger bestuurde zonder dat hij een bestuurderskaart had waarop rij- en rusttijden moeten worden genoteerd. Dit is in strijd met de Arbeidstijdenwet. Omdat hij in Polen woont, moest hij de boete direct betalen.

Redenering van de Afdeling

Naar het oordeel van de Afdeling maakt artikel 10:15, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (Atw), door bij het opleggen van een boete aan een bestuurder van een motorrijtuig die geen bekende woon- en verblijfplaats in Nederland heeft dan wel in opdracht van een niet in Nederland gevestigde werkgever rijdt, te voorzien in de mogelijkheid die boete direct te innen, een onderscheid naar ingezetenschap dat hoofdzakelijk in het nadeel werkt van onderdanen van andere lidstaten. Nu niet is betwist dat dit artikellid slechts in zeer uitzonderlijke gevallen Nederlanders raakt, leidt het gemaakte onderscheid tot een indirecte discriminatie op grond van nationaliteit.

De Afdeling is van oordeel dat de opgelegde bestuurlijke boete binnen de werkingssfeer valt van Kaderbesluit 2005/214/JBZ van de Raad van 24 februari 2005 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op geldelijke sancties (PB 2005 L 76; hierna: het Kaderbesluit). In zijn arrest van 14 november 2013, zaak C--60/12, Baláž, (ECLI:EU:C:2013:733; hierna: zaak Baláž) heeft het Hof uitleg gegeven aan het begrip ‘met name in strafzaken bevoegde rechter’ als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, sub iii, van het Kaderbesluit. Naar het oordeel van de Afdeling voldoet de bestuursrechtelijke procedure in boetezaken aan de wezenlijke kenmerken van een strafrechtelijke procedure als door het Hof geformuleerd. Daarnaast gelden in boetezaken als de onderhavige de in strafzaken gepaste procedurele waarborgen. De bestuursrechtelijke boeteprocedure beantwoordt in voldoende mate aan de wezenlijke kenmerken van een strafrechtelijke procedure, om de bestuursrechter in zaken als de onderhavige als een met name in strafzaken bevoegde rechter aan te merken. Omdat bovendien in het Kaderbesluit expliciet is bepaald dat overtredingen van de rij- en rusttijdenwet kunnen leiden tot erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in een andere lidstaat, is de Afdeling van oordeel dat de opgelegde boete valt onder het toepassingsbereik van het Kaderbesluit.

Ten tijde van het opleggen van de boete bestond daarmee, gelet op het toepassingsbereik van het Kaderbesluit, binnen de Unie een Unierechtelijke regeling die voorzag in de tenuitvoerlegging in een andere lidstaat van de opgelegde boete. Daarmee bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen objectieve rechtvaardiging meer voor het in de Atw gemaakte onderscheid. Bij het ontbreken van een objectieve rechtvaardiging is ten onrechte overgegaan tot het opleggen van een boete met toepassing van artikel 10:17 van de Atw.

De rechtbank heeft overwogen dat de Wet wederzijdse erkenning niet van toepassing is op bestuurlijke boeten als hier aan de orde. Dit doet naar het oordeel van de Afdeling evenwel niet af aan de conclusie dat de schending van het discriminatieverbod van artikel 18 van het VWEU niet objectief te rechtvaardigen is nu er een Unierechtelijke regeling bestaat. Deze interpretatie van het toepasselijke Unierecht heeft, volgens de Afdeling, naar Nederlands recht de volgende consequenties.

Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet wederzijdse erkenning (Kamerstukken II 2005/06, 30699, nr. 3), blijkt dat de wetgever het bereik van het Kaderbesluit beperkt heeft geacht tot het strafrecht in de enge zin van het woord. Zo is in de memorie van toelichting op bladzijde 5 onder meer vermeld dat de zuiver bestuurlijke boete niet onder de reikwijdte van het Kaderbesluit valt, bij gebreke van een met name in strafzaken bevoegde rechter. Bovendien is de Officier van Justitie aangewezen als bevoegde autoriteit die de beslissingen doorstuurt en ontvangt.

De door de minister opgelegde boete aan [appellant] moet worden aangemerkt als een bestuursrechtelijke boete die valt onder het regime van de Awb. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen valt deze boete naar tekst en toelichting van de Wet wederzijdse erkenning buiten het bereik van die wet.

Nu de opgelegde boete buiten de reikwijdte van de Wet wederzijdse erkenning valt, moet worden vastgesteld dat het Kaderbesluit, gelet op de zaak Baláž, niet juist is omgezet, voor zover het boeten betreft zoals hier aan de orde.

Nagegaan moet worden of de betreffende bepaling van het Kaderbesluit in deze zaak op een andere wijze van toepassing is. Aan een Kaderbesluit komt geen rechtstreekse werking toe ingevolge artikel 34, tweede lid, aanhef en onder b, van het EU-Verdrag, zoals dat gold voor het Verdrag van Lissabon. Zoals volgt uit het arrest van het Hof van 16 juni 2005 in zaak C-105/03, Pupino, ECLI:EU:C:2005:386 (hierna: zaak Pupino; punten 33 en volgende) geldt wel de verplichting nationale regelgeving zo veel mogelijk conform een Kaderbesluit uit te leggen. Een interpretatie conform het Kaderbesluit is echter in deze zaak niet mogelijk. In zijn arrest in de zaak Pupino (punt 47) heeft het Hof immers tevens overwogen dat conforme interpretatie niet als grondslag kan dienen voor een uitleg die strijdig is met een nationale wettelijke bepaling. De tekst van artikel 10, eerste lid, Wet wederzijdse erkenning staat eraan in de weg dat de in deze wet voorziene procedure wordt toegepast op de bestuursrechtelijke boete.

Dat de minister ingevolge de Wet wederzijdse erkenning niet de bevoegdheid had de boete voor erkenning en tenuitvoerlegging te laten doorsturen naar het land van de vaste woon- en verblijfplaats van [appellant] omdat de wetgever door uit te gaan van een te beperkt bereik, geen gebruik heeft gemaakt van de door het Kaderbesluit geboden oplossing voor problematiek rond de tenuitvoerlegging van de boete, kan echter niet aan [appellant] worden tegengeworpen. Het is immers de Nederlandse wetgever die, gelet op de zaak Baláž, tekortgeschoten is in de implementatie van het Kaderbesluit.

De Afdeling Bestuursrechtspraak concludeert dat de opgelegde boete in strijd is met artikel 18 van het EU-Werkingsverdrag, betreffende het verbod van discriminatie naar nationaliteit..