Nadere afbakening gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen

Contentverzamelaar

Nadere afbakening gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen

De beoordelingsbevoegdheid van de Commissie is een belangrijke factor die in aanmerking moet worden genomen bij het maken van een onderscheid tussen gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen. Een taak voor de Commissie om de tekst van een wetgevingshandeling te wijzigen behoort naar zijn aard tot delegatie. Alleen in de gevallen waarin duidelijk blijkt dat een vast te stellen wijzigingsmaatregel de Commissie geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat en evenmin ingrijpt in de normatieve aspecten van wetgevingshandeling, is het gebruik van een gedelegeerde handeling niet nodig. Dat blijkt uit een advies van Advocaat-Generaal Mengozzi aan het EU-Hof in een procedure van de Commissie tegen het Europees Parlement en de Raad.

Het betreft de conclusie van Advocaat-Generaal (AG) Mengozzi van 7 mei 2015 in de zaak C-88/14.

In deze zaak wordt de ingewikkelde kwestie van de afbakening van de werkingssferen van de artikelen 290 (delegatie) en 291 (uitvoering) VWEU aan de orde gesteld. Het geschil draait om een verordening die de Commissie de bevoegdheid verleent om op grond van artikel 290 VWEU een gedelegeerde handeling vast te stellen met betrekking tot de tijdelijke opschorting van de vrijstelling van de visumplicht voor onderdanen van een derde land. De Commissie is van mening dat de Raad en het Europees Parlement gebruik hadden moeten maken van uitvoering in plaats van delegatie.

 

Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie als criterium voor het onderscheid tussen de werkingssferen van art. 290 VWEU en 291 VWEU

Ten eerste merkt de AG op dat bij het onderscheid tussen gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen gekeken moet worden naar de beoordelingsbevoegdheid die aan de Commissie toekomt. Hoewel dit criterium niet doorslaggevend is, vormt het niettemin een belangrijke factor die in aanmerking moet worden genomen bij de indeling van een handeling in de ene dan wel de andere categorie van de artikelen 290 VWEU respectievelijk 291 VWEU.

Het arrest Commissie/Parlement en Raad C-427/12 (hierna: biociden-arrest) wordt door de AG een aantal keren genoemd. In die zaak heeft het Hof zich voor het eerst uitgesproken over de afbakening tussen de werkingssferen van de artikelen 290 en 291 VWEU. Het arrest bevat echter geen enkele expliciete verwijzing naar de aan de Commissie verleende beoordelingsbevoegdheid. Desondanks is de slotsom van dit arrest volgens de AG gebaseerd op de vaststelling een beperkte aan de Commissie gelaten manoeuvreerruimte, een aanwijzing is dat de verleende bevoegdheid een uitvoeringsbevoegdheid is.

 

Beoordelingsbevoegdheid van de wetgever bij het besluit om gebruik te maken van gedelegeerde handelingen dan wel van uitvoeringshandelingen

Vervolgens gaat de AG in op de strekking van de beoordelingsbevoegdheid waarover de Uniewetgever volgens het biociden-arrest beschikt wanneer hij beslist om de Commissie een gedelegeerde bevoegdheid, dan wel een uitvoeringsbevoegdheid te verlenen. De AG geeft aan dat het duidelijk is dat deze moet worden uitgeoefend met inachtneming van de in de artikelen 290 en 291 VWEU gestelde voorwaarden. De aan de wetgever toegekende keuzemogelijkheid verleent hem dus niet de bevoegdheid om handelingen die in werkelijkheid de uitoefening van gedelegeerde wetgevingstaken impliceren, als uitvoeringstaken te kwalificeren, en omgekeerd. Dat zou het onderscheid tussen gedelegeerde en uitvoeringstaken immers teniet doen en afbreuk doen aan de bevoegdheidsverdeling en aan het institutionele evenwicht dat daarin besloten is.

Het EU-Hof heeft volgens de AG ook niet impliciet bedoeld het bestaan van een “grijs gebied” toe te laten waarbinnen de scheidslijn tussen gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen vervaagt, en waarbinnen de aan de wetgever toegekende beoordelingsbevoegdheid wordt uitgeoefend. De beoordelingsbevoegdheid van de wetgever krijgt concrete vorm in de bevoegdheid van de wetgever om te beslissen volgens welke modaliteiten (gedelegeerde handeling of uitvoeringshandeling) de wetgevingshandeling moet worden geïmplementeerd. Het staat aan het Hof om te beoordelen of de in artikelen 290 en 291 VWEU gestelde voorwaarden zijn nageleefd, dat wil zeggen of de inhoud en de structuur van de wetgevingshandeling verenigbaar zijn met het regelgevingsinstrument dat is aangewezen om die handeling te implementeren.

 

Het begrip “wijziging”

De AG vervolgt zijn conclusie met een uitleg van het begrip “wijziging” van bepaalde niet-essentiële onderdelen van een wetgevingshandeling in de zin van art. 290 VWEU.

Artikel 290 VWEU bepaalt dat het bij delegatie gaat om aanvulling of wijziging van bepaalde niet-essentiële onderdelen van de wetgevingshandeling. De AG is het in dit verband met het Parlement eens dat de „wijziging” van een regelgevingshandeling elke aan de tekst van de handeling aangebrachte verandering omvat, ongeacht of het om een schrapping, toevoeging of vervanging van enig onderdeel ervan gaat. Volgens de AG is de tekst van artikel 290 VWEU gebaseerd op een formeel criterium, op basis waarvan elke formele verandering aan de tekst van de handeling een “wijziging” in de zin van die bepaling is. Dit heeft het gevolg dat de wijzigingstaak naar zijn aard tot wetgevingsdelegatie behoort. Alleen in gevallen waarin duidelijk blijkt dat de vast te stellen wijzigingsmaatregel de Commissie geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat en evenmin ingrijpt in normatieve aspecten van de basishandeling, is het gebruik van gedelegeerde handeling niet nodig.

In het specifieke geval van deze zaak geval komt de AG tot de conclusie dat de Commissie bij de vaststelling van een besluit tot tijdelijke opschorting van de vrijstelling van de visumplicht, hoe dan ook over enige – zij het beperkte – beoordelingsbevoegdheid beschikt. Hierdoor luidt de slotsom dat hoewel de vastgestelde maatregel tot opschorting in principe uitvoerend van aard is, het gebruik van artikel 290 VWEU in dit geval gerechtvaardigd is.

Lees hier ook het eerdere ECER-bericht over de uitspraak van het EU-Hof in de Biocidenzaak.