Ontwikkelingen op comitologiegebied naar aanleiding van de Covid-19-uitbraak

Contentverzamelaar

Ontwikkelingen op comitologiegebied naar aanleiding van de Covid-19-uitbraak
Het ECER gaat in op de verschillende ontwikkelingen op comitologie-gebied naar aanleiding van de huidige Covid-19-crisis. Belangrijke aandachtspunten voor de beoordeling en gebruikmaking van comitologiebevoegdheden gedurende de COVID-19 uitbraak worden behandeld.

In EU-wetgeving (verordeningen, richtlijnen of besluiten) worden de hoofdzaken (‘essentiële elementen’) van EU-wetgeving geregeld. Regelmatig bevat EU-wetgeving (wordt ook wel de basishandeling genoemd in comitologie) een bevoegdheid voor de Commissie (CIE) om de hoofdzaken in nadere regelgeving uit te werken via “comitologie”, dat wil zeggen via de vaststelling van zogenaamde “gedelegeerde handelingen”, “uitvoeringshandelingen” of “PRAC-handelingen.

Als gevolg van de huidige COVID19-crisis vinden er verschillende ontwikkelingen plaats op het gebied van de comitologie. Als eerste zal de toekenning van nieuwe comitologie-bevoegdheden worden besproken, daarna de vaststelling van COVID-maatregelen op basis van bestaande bevoegdheden en als laatste de werkwijze (procedure) voor vaststelling van comitologie-handelingen tijdens de COVID-19 crisis.

Toekenning van nieuwe comitologie-bevoegdheden aan de CIE

  • De COVID19 uitbraak vraagt om verschillende (en vaak snelle) maatregelen op EU-niveau, in sommige gevallen gaat het daarbij om vaststelling van nieuwe EU-wetgeving. Net als het geval is bij wetgeving die onder “normale omstandigheden” wordt vastgesteld, kan het ook  bij COVID19-maatregelen voorkomen dat daarin nieuwe bevoegdheden aan de CIE worden toegekend tot vaststelling van nadere regelgeving, via zogenaamde “gedelegeerde” -of “uitvoeringshandelingen”.
  • Het gaat dan om handelingen waarmee:
    1)  de basishandeling wordt aangevuld of gewijzigd (gedelegeerde handelingen) of;

2)  de inhoud van de basishandeling nader wordt bepaald om ervoor te zorgen dat deze in  alle lidstaten volgens eenvormige voorwaarden wordt uitgevoerd (uitvoeringshandelingen).

  • Zie voor een recent voorbeeld: Verordening (EU) 2020/459 van het Europees Parlement en de Raad van 30 maart 2020 tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad betreffende de toewijzing van slots op communautaire luchthavens. Deze verordening bevat een bevoegdheid voor de CIE om de periode waarin de beoogde maatregelen van toepassing zijn, via gedelegeerde handelingen te verlengen indien dit nodig en gerechtvaardigd is.  
  • Het normale beoordelingskader blijft ook tijdens de COVID19 crisis onverminderd gelden.  Het is dus belangrijk om scherp te zijn en mee te wegen of het wenselijk én juridisch mogelijk is om de comitologie-bevoegdheid toe te kennen aan de CIE (NB: comitologie mag niet worden aangewend voor het regelen van de “essentiële onderdelen” van de basishandeling). Als dit zowel wenselijk als juridisch mogelijk is, is het belangrijk om te checken of de voorgestelde bevoegdheid de juiste vorm heeft binnen de bestaande juridische kaders (zie voor meer info ook de interdepartementale richtsnoeren comitologie ).

Vaststelling van COVID-19 maatregelen via bestaande Comitologie-bevoegdheden

  • In sommige gevallen is de vaststelling van nieuwe EU-wetgeving door de Unie-wetgever (EP en Raad) niet vereist, en kan de CIE COVID19-maatregelen treffen door gebruik te maken van bestaande bevoegdheden in de basishandeling tot vaststelling van nadere regelgeving.
  • Zie voor enkele recente voorbeelden:
    • Uitvoeringsverordening (EU) 2020/466 van de Commissie van 30 maart 2020 betreffende tijdelijke maatregelen ter beperking van risico’s voor de gezondheid van mensen, dieren en planten en voor het dierenwelzijn tijdens bepaalde ernstige storingen van de controlesystemen van de lidstaten als gevolg van de coronavirusziekte (COVID-19)
    • Uitvoeringsverordening (EU) 2020/402 van de Commissie van 14 maart 2020 tot onderwerping van de uitvoer van bepaalde producten aan de overlegging van een uitvoervergunning.
  • Hierbij is het van belang om te toetsen of een ontwerp-handeling inderdaad vastgesteld kan worden op basis van de basishandeling en daarbij scherp te zijn of de CIE haar bevoegdheden niet overschrijdt, wanneer deze aan vertegenwoordigers van de lidstaten wordt voorgelegd in een bevoegd comité of deskundigengroep, of aan de Raad in het kader van een bezwaarprocedure (gedelegeerde handelingen of de PRAC).
  • NB: in enkele gevallen is er sprake van vaststelling van maatregelen via een zogenaamde spoedprocedure. In dat geval is er sprake van toetsing achteraf.

Werkwijze voor vaststelling van handelingen via Comitologie gedurende COVID-19 crisis (schriftelijke procedure + gebruik spoedprocedures)

  • Vanwege de (reis)problemen die worden veroorzaakt door de COVID-19 pandemie vinden er minder tot geen fysieke bijeenkomsten plaats in Brussel. Dit geldt ook voor de comités die de CIE bijstaan bij de vaststelling van uitvoerings- of PRAC-handelingen en deskundigengroepen die de CIE raadpleegt bij de voorbereiding van gedelegeerde handelingen. Deze komen momenteel niet bij elkaar en deze bijeenkomsten worden daarom tijdelijk vervangen door schriftelijke procedures.
  • Schriftelijke procedures worden niet alleen gebruikt t.a.v. COVID-19 gerelateerde handelingen, maar ook voor niet-COVID19 maatregelen die gedurende de periode dat de Corona-maatregelen van kracht zijn worden vastgesteld.
  • Daarnaast kan de CIE, indien de basishandeling in die mogelijkheid voorziet, gebruikmaken van een spoedprocedure voor de vaststelling van uitvoeringshandelingen of gedelegeerde handelingen. Dat wil zeggen dat de handelingen onmiddellijk van toepassing zijn en pas achteraf worden getoetst door het bevoegde comité resp. door de Raad en het EP.
  • Het is van belang om scherp te zijn op de huidige werkwijze en tijdig te reageren op de schriftelijke procedure binnen de gestelde deadlines, dit geldt in bijzonder voor de spoedprocedure. De spoedprocedure geeft de CIE flexibiliteit tijdens de huidige COVID-crisis om snel te handelen. Het is echter extra belangrijk om scherp te zijn dat de CIE hier niet haar bevoegdheid overschrijdt en om tijdig te reageren indien dit het geval is (zodat een via de spoedprocedure vastgestelde handeling evt. kan worden teruggedraaid).
  • Zie de bijlagen hieronder voor meer informatie over het gebruik van schriftelijke procedures/spoedprocedures voor achtereenvolgens uitvoeringshandelingen (bijlage I), gedelegeerde handelingen (bijlage II) en PRAC-handelingen (bijlage III).

BIJLAGE I. Uitvoeringshandelingen

De procedures voor de vaststelling van uitvoeringshandelingen zijn opgenomen in de Comitologieverordening .

Comités die de CIE bijstaan in het kader van de raadplegingsprocedure (artikel 4 Comitologieverordening) of de onderzoeksprocedure (artikel 5 van de Comitologieverordening) voor de vaststelling van uitvoeringshandelingen worden in de regel ten minste 14 dagen nadat een ontwerpuitvoeringshandeling en een ontwerpagenda aan het comité zijn voorgelegd – fysiek – bijeengeroepen door de voorzitter van het comité.

In naar behoren gemotiveerde gevallen kan hiervan worden afgeweken, en kan het advies van het comité worden verkregen via een schriftelijke procedure. Indien de basishandeling in die mogelijkheid voorziet is het daarnaast mogelijk dat de CIE “onmiddellijk toepasselijke uitvoeringshandelingen” vaststelt via de zogenaamde spoedprocedure.

Gebruik schriftelijke procedure

  • Op grond van art. 3, lid 5 van de Comitologieverordening kan de voorzitter in naar behoren gemotiveerde gevallen, het advies van het comité t.a.v. een uitvoeringshandeling (via de raadplegingsprocedure of de onderzoeksprocedure) via een schriftelijke procedure verkrijgen.
  • De voorzitter stuurt de ontwerpuitvoeringshandeling (per mail) toe aan de leden van het comité en legt (naargelang de urgentie) een termijn vast voor het uitbrengen van het advies.
  • Elk lid van het comité dat zich vóór het verstrijken van deze termijn niet tegen de ontwerpuitvoeringshandeling verzet of zich niet uitdrukkelijk onthoudt bij de stemming daarover (in het geval van de onderzoeksprocedure), wordt geacht stilzwijgend in te stemmen met de ontwerpuitvoeringshandeling.
  • Op grond van artikel 8 van het standaardreglement van orde voor comités  stelt de voorzitter de leden van het comité onverwijld, doch uiterlijk 14 kalenderdagen na het verstrijken van de termijn in kennis van het resultaat van de schriftelijke procedure.
  • NB: Tenzij de basishandeling zelf anders bepaalt, kan de schriftelijke procedure zonder gevolg worden beëindigd indien de voorzitter daar binnen de voor de schriftelijke procedure gestelde termijn toe besluit, of op verzoek van een lid van het comité.

BIJLAGE I. Uitvoeringshandelingen (vervolg)

Gebruik spoedprocedure

  • Indien de basishandeling in deze mogelijkheid voorziet, kan de CIE, om redenen van urgentie en mits naar behoren gemotiveerd, een uitvoeringshandeling vaststellen via de spoedprocedure.
  • Artikel 8 van de Comitologieverordening biedt de mogelijkheid tot het volgen van een spoedprocedure voor het vaststellen van uitvoeringshandelingen.
  • De basishandeling (vastgesteld door de EU-wetgever zelf) kan bepalen dat om redenen van urgentie en mits naar behoren gemotiveerd, de CIE d.m.v. een spoedprocedure een uitvoeringshandeling kan vaststellen.
  • Concreet betekent dit dat de CIE zonder voorafgaande inspraak van het onderzoeks- of raadplegingscomité een uitvoeringsmaatregel kan vaststellen.
  • In de hoofdregel blijft deze uitvoeringshandeling maximaal 6 maanden van kracht, tenzij de basishandeling een andere tijdsspanne heeft bepaald.
  • Zodra de CIE haar uitvoeringshandeling heeft vastgesteld, moet zij deze alsnog voorleggen aan het desbetreffende comité
  • Wanneer, in het geval van de onderzoeksprocedure, het comité een negatief advies uitbrengt, moet de CIE de reeds vastgestelde uitvoeringshandeling onmiddellijk intrekken. Er is vervolgens géén mogelijkheid voor de CIE om tegen dit negatieve advies van het onderzoekscomité in beroep te gaan.
  • NB: voor de vaststelling van voorlopige antidumping- of compenserende maatregelen is de spoedprocedure van toepassing in ietwat gewijzigde vorm (zie artikel 8, lid 5 Comitologieverordening).

BIJLAGE II: Gedelegeerde handelingen

De procedures voor de vaststelling van gedelegeerde handelingen door de CIE zijn geregeld in punt 28 en de in de bijlage bij het Interinstitutioneel Akkoord Beter Wetgeven opgenomen “Common Understanding”.

Gebruik schriftelijke procedure bij raadpleging deskundigen van de lidstaten

  • Op grond van punt 7 van Common Understanding is de CIE verplicht om de door elke lidstaat aangewezen deskundigen tijdig te raadplegen over elk ontwerp van gedelegeerde handeling dat door de diensten van de CIE is opgesteld.
  • Die raadplegingen vinden plaats via bestaande deskundigengroepen, of via ad-hocvergaderingen met deskundigen uit de lidstaten, waarvoor de CIE de uitnodigingen via de permanente vertegenwoordigingen van alle lidstaten verzendt.
  • In tegenstelling tot de Comitologieverordening, bevat het IIA Beter Wetgeven geen uitgebreide bepaling over de toepassing van een schriftelijke procedure bij de Raadpleging van experts.
  • Uit punt 7 van de Common Understanding, kan echter worden afgeleid dat de raadpleging van deskundigen van de lidstaten ook schriftelijk mogelijk is.

Gebruik spoedprocedure

  • Indien de basishandeling in deze mogelijkheid voorziet, kan de CIE een gedelegeerde handeling vaststellen via de spoedprocedure (zie punt 20 e.v. van de Common Understanding).
  • Uit de basishandeling blijkt in welke gevallen de spoedprocedure moet worden gebruikt (dit is in principe voorbehouden voor uitzonderlijke gevallen, zoals veiligheid, volksgezondheid of externe betrekkingen, waaronder humanitaire crisis).
  • De CIE dient het EP en de Raad volledig op de hoogte te stellen van de mogelijkheid dat een gedelegeerde handeling volgens de spoedprocedure wordt vastgesteld. Zodra de Commissiediensten dat verwachten, lichten zij de secretariaten van het EP en de Raad daar informeel over in.
  • Een gedelegeerde handeling die volgens de spoedprocedure wordt vastgesteld, treedt onverwijld in werking en is van toepassing zolang er binnen de in de basishandeling vermelde termijn geen bezwaar wordt gemaakt.
  • Met andere woorden: waar een gedelegeerde handeling normaal gesproken pas in werking kan treden indien het EP of de Raad niet binnen de in de basishandeling gestelde termijn bezwaar maken, treedt een gedelegeerde handeling via de spoedprocedure direct in werking en gaat de bezwaartermijn voor het EP/ de Raad daarna pas lopen.
  • Wanneer de CIE het EP en de Raad in het kader van een spoedprocedure in kennis stelt van een gedelegeerde handeling, vermeldt zij de redenen voor het volgen van die procedure.
  • Indien er bezwaar wordt gemaakt door het Europees Parlement of de Raad, trekt de CIE de handeling onmiddellijk in na de kennisgeving door het Europees Parlement of de Raad van het besluit om bezwaar te maken.
  • NB: de bepaling over de toepassing van de spoedprocedure heeft enkel betrekking op de bezwaarprocedure voor de Raad en het EP. De spoedprocedure bevat geen uitzondering op de eerdere genoemde voorafgaande verplichte raadpleging van deskundigen van de lidstaten

Bezwaarprocedure (agendering Coreper en schriftelijke besluitvorming door de Raad)

  • Voor gedelegeerde handelingen geldt dat deze pas in werking zullen treden als de Raad en het EP geen bezwaar hebben gemaakt binnen de gestelde bezwaartermijn (tenzij de spoedprocedure van toepassing is, zie hierboven).
  • Voor gedelegeerde handelingen geldt dat deze in de praktijk meestal als I-punt worden geagendeerd op de agenda van Coreper als “confirmation of non-opposition to adoption”:
    • De Raad neemt dan geen formeel besluit en informeert de CIE en het EP dan dus ook niet actief dat er geen bezwaar is. De gedelegeerde handeling kan in dat geval pas in werking treden nadat de termijn voor het maken van bezwaar is verstreken (mits het EP natuurlijk ook geen bezwaar heeft gemaakt); wanneer er wel LS zijn die bezwaar hebben, maar niet de vereiste meerderheid kan het ook als “information note” naar Coreper gaan. Ook dan wordt er geen besluit door de Raad genomen.
  • In situaties waarin de Raad actief het besluit neemt om geen bezwaar te maken (“intention not to raise objections”) zodat een gedelegeerde handeling nog vóór het verstrijken van de bezwaartermijn in werking kan treden is wel een besluit van de Raad vereist.
  • Hetzelfde geldt voor de situatie waarin de Raad besluit om bezwaar te maken tegen een gedelegeerde handeling.
  • Een besluit van de Raad om geen bezwaar te maken (“intention not to raise objections” of een besluit om juist wel bezwaar te maken, kan de komende periode enkel via een schriftelijke procedure worden genomen. Het besluit tot gebruik van de schriftelijke procedure kan of wel via de schriftelijke procedure zelf genomen worden, of wel via een voorafgaand besluit van Coreper (zie voor meer informatie de QenA’s op de ECER-pagina )

BIJLAGE III. PRAC-handelingen

De procedure voor de vaststelling van PRAC-handelingen is opgenomen in artikel 5bis van het oude Comitologiebesluit .

Deze bepaling bevat, in tegenstelling tot de Comitologieverordening geen bepalingen over fysieke bijeenkomsten van bevoegde PRAC-comités of raadpleging via schriftelijke procedures. Dit doet vermoeden dat schriftelijke raadpleging van comités over PRAC-handelingen niet is uitgesloten.

Gebruik spoedprocedure:

  • Indien de basishandeling in die mogelijkheid voorziet, kan een PRAC-handeling via een spoedprocedure worden vastgesteld wanneer de gebruikelijke termijnen van de PRAC (zie leden 3, 4 en 5 van art. 5bis Comitologiebesluit) om dwingende urgente redenen niet kunnen worden nageleefd.
  • Op grond van art. 5bis lid 6, stelt de CIE bij toepassing van de spoedprocedure de maatregelen vast wanneer zij in overeenstemming zijn met het advies van het comité. (NB: de voorafgaande raadpleging van het comité kan dus niet worden overgeslagen in het kader van de spoedprocedure).
  • De maatregelen worden na vaststelling onmiddellijk uitgevoerd en onverwijld door de CIE meegedeeld aan de Raad en het EP. 
  • Binnen een maand na bovengenoemde mededeling kunnen het EP of de Raad, respectievelijk met de meerderheid van zijn leden en met QMV, bezwaar maken tegen de door de CIE vastgestelde maatregelen en daarbij als argument naar voren brengen dat de maatregelen de uitvoeringsbevoegdheden waarin de basishandeling voorziet, overschrijden, of niet verenigbaar zijn met het doel of de inhoud van het basisbesluit of niet stroken met het subsidiariteits- of evenredigheidsbeginsel.
  • Indien het EP of de Raad bezwaar maken, trekt de CIE de maatregelen in. De CIE kan de maatregelen evenwel voorlopig handhaven indien dat gerechtvaardigd is om redenen van volksgezondheid, veiligheid of bescherming van het leefmilieu. In dat geval legt de CIE het comité onverwijld een gewijzigd ontwerp van maatregelen voor of dient zij onverwijld een wetgevingsvoorstel op basis van het Verdrag in. De voorlopige maatregelen blijven van kracht totdat zij door een definitief besluit worden vervangen.

Bezwaarprocedure (agendering Coreper en schriftelijke besluitvorming door de Raad)

Voor de agendering van PRAC-handelingen geldt (net zoals voor gedelegeerde handelingen) dat deze pas in werking zullen treden als de Raad en het EP geen bezwaar hebben gemaakt binnen de gestelde bezwaartermijn, tenzij de hierboven genoemde spoedprocedure van toepassing is.

Voor de agendering in Coreper en evt. schriftelijke besluitvorming door de Raad geldt voor PRAC-handelingen hetzelfde als voor gedelegeerde handelingen.