Raad van State: democratische controle op economisch EU-bestuur

Contentverzamelaar

Raad van State: democratische controle op economisch EU-bestuur

De hervormingen van het economisch bestuur van de EU moet gepaard gaan met belangrijke rollen voor het Europees Parlement, de Europese Rekenkamer en het EU-Hof. Effectieve besluitvorming over de inzet van nationale publieke middelen moet gewaarborgd worden. Daarvoor is voldoende betrokkenheid van nationale parlementen en een maatschappelijk draagvlak nodig. Dat antwoordt de Raad van State op verzoek van de Eerste Kamer.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft op verzoek van de Eerste Kamer voorlichting gegeven over de verankering van de democratische controle bij de hervormingen in het economisch bestuur in Europa ter bestrijding van de economische en financiële crisis. Het verzoek moet begrepen worden tegen de achtergrond van de mogelijk verstrekkende voorstellen van de voorzitter van de Europese Raad, Van Rompuy. Deze voorstellen moeten de economische, budgettaire en politieke integratie van de Europese Unie een nieuwe impuls geven. Deze voorstellen zijn op 13 en 14 december 2012 gepresenteerd en besproken in de Europese Raad. De Eerste Kamer heeft de voorlichting op 22 januari 2013 openbaar gemaakt.

Inhoud
De Afdeling advisering zet in de voorlichting uiteen dat de crisis duidelijk heeft gemaakt dat ingrijpende maatregelen nodig zijn indien wordt gekozen voor het voortbestaan van de Economische en Monetaire Unie (EMU). Dit houdt vérgaande Europeanisering in van het begrotingsbeleid, het economisch structuurbeleid en het bankentoezicht. Ook brengt dit mee dat in Europa aanzienlijke financiële buffers aanwezig moeten zijn voor crisismanagement ten aanzien van landen en banken. Zolang de Europese Unie niet beschikt over eigen middelen van voldoende omvang, zijn dat nationale publieke middelen. Besluitvormingsstructuren moeten zodanig zijn opgezet, dat de EMU effectief kan worden bestuurd. Waar sprake is van bestaande institutionele structuren in EU-kader moet besluitvorming binnen die kaders plaatsvinden. Daarmee is een institutioneel evenwicht in principe gegeven, met daarbij belangrijke rollen voor het Europees Parlement, de Europese Rekenkamer en het Hof van Justitie van de Europese Unie. De introductie van parallelle structuren, zoals dat is gebeurd bij het Stabiliteitsverdrag, is dan ook voor de lange termijn onwenselijk.

Betrokkenheid nationale parlementen
Bij de vormgeving van besluitvormingsmechanismen dient er, voor zover de EU zelf over onvoldoende middelen beschikt, rekening te worden gehouden met de omstandigheid dat voor de inzet van nationale publieke middelen sprake moet zijn van voldoende betrokkenheid van nationale parlementen. Dit moet wel op een zodanige wijze te gebeuren dat de effectiviteit van de besluitvorming over de inzet van die middelen gewaarborgd is. Mengvormen waarbij zowel nationale parlementen als het Europees Parlement betrokken zijn en die niet meer inhouden dan uitwisseling van informatie, creëren slechts onduidelijkheid. Een voorbeeld hiervan is een conferentie als bedoeld in artikel 13, vijfde lid, van het Stabiliteitsverdrag. Een rol voor de nationale parlementen op Europees niveau is dan ook alleen zinvol indien die gepaard gaat met concrete bevoegdheden binnen het Europees besluitvormingsproces, in het bijzonder in de eurozone.

Maatschappelijk draagvlak
Hoe parlementaire betrokkenheid ook wordt georganiseerd, het betekent nog niet automatisch dat daarmee ook maatschappelijk draagvlak is gecreëerd. Het verminderen van een democratisch tekort kan niet alleen worden bereikt door nieuwe of gewijzigde structuren. Niet veronachtzaamd mag worden dat de ingrijpendheid van wat nodig is voor een adequaat functioneren van de EMU moet kunnen rekenen op voldoende politieke en maatschappelijke steun. Dat draagvlak is niet vanzelfsprekend, maar zal moeten worden verworven.

Budgetrecht
Voor de Nederlandse Staten-Generaal betekent de stap naar een effectief bestuur van de EMU dat de kaders waaraan de begroting moet voldoen voor een belangrijk deel op EMU-niveau worden bepaald. Om optimaal invulling te kunnen geven aan het budgetrecht, zal met betrekking tot deze kaders het zwaartepunt van de werkzaamheden van Tweede en Eerste Kamer zich moeten richten op de standpunten die door Nederland in de verschillende gremia worden ingenomen. Dat proces is op zichzelf niet nieuw, maar zal zich nu ook gaan uitstrekken tot het begrotingsbeleid, het economisch structuurbeleid en het beleid inzake financieel toezicht. Dit zal onder meer concreet inhouden dat de politieke besluitvorming over de begroting voor het volgende jaar in belangrijke mate naar voren verschuift, van het najaar naar het voorjaar.

Waarborgen
De waarborgen die nodig zijn om de rechten en bevoegdheden van het Nederlandse parlement, in het bijzonder het budgetrecht, formeel en materieel in stand te houden, zijn drievoudig. Het parlement zou met de regering afspraken kunnen maken om de begrotingsbehandeling qua tijdslijn aan te passen aan het Europees Semester. Vervolgens zouden de contracten tussen de regering en de Europese instellingen die eventueel in de tweede fase van de plannen van Van Rompuy gestalte krijgen, jaarlijks moeten worden goedgekeurd door het parlement. Dit na overleg tussen parlement en regering over haar inbreng bij de Europese Commissie. Ten slotte dient het parlement zijn goedkeuring te geven aan het ter beschikking stellen van leningen in het kader van het ESM en eventueel andere crisismechanismen en de aanwending daarvan te controleren.

Democratische waarborgen bij soevereiniteitsoverdracht
De democratische waarborgen die nodig zijn wanneer soevereiniteit wordt overgedragen aan de Europese Unie, zullen in eerste instantie moeten worden gezocht in de bevoegdheden van het Europees Parlement. De democratische betrokkenheid behoort immers zo veel mogelijk vorm te krijgen op het niveau waar de besluitvorming plaatsvindt. Heeft die besluitvorming het karakter van wetgeving, dan zal het Europees Parlement medebeslissingsrecht moeten hebben. Heeft zij daarentegen het karakter van bestuurlijke besluiten, dan zal aan het Europees Parlement verantwoording moeten worden afgelegd. Die verantwoordingsplicht moet uiteindelijk kunnen leiden tot het aftreden van de Europese Commissie of de afzonderlijke commissarissen.

Er zal daarbij een oplossing gevonden moeten worden voor de situatie waarbij hetzij wetgeving, hetzij bestuurlijke besluiten alleen van toepassing zijn op lidstaten van de eurozone. Daarbij is het uit een oogpunt van democratische betrokkenheid minder goed denkbaar dat parlementariërs uit landen die daar niet bij zijn betrokken, daarover beslissen. Dit probleem kan worden opgelost door de besluitvormingsregels in het Europees Parlement aan te passen, maar daarbij is ook de instelling van een apart parlement van de eurozone een mogelijke denkrichting. Deze laatste mogelijkheid institutionaliseert een doorbraak in de eenheid van de Europese Unie en zou dan ook alleen overwogen moeten worden als, gelet op de parlementaire bevoegdheden die moeten worden uitgeoefend, divergentie niet langer vermijdbaar is. Hieraan kleven voor- en nadelen en in ieder geval is verdragswijziging of een nieuw verdrag tussen de leden van de eurozone nodig. Nadere doordenking en uitwerking hiervan is nodig om tot een goede afweging te kunnen komen.

Klik hier naar het persbericht van de Raad van State.

Lees hier de volledige tekst van de voorlichting van de Raad van State.