Contentverzamelaar

Staatsraad AG adviseert over herstelsancties bij weigering handhaving EU-regels
Een doeltreffende handhaving van de EU-Houtverordening vereist dat boetes moeten kunnen worden opgelegd om de schending te beëindigen. Bij de toetsing of sprake is van een schending moet het bestuursorgaan ‘zowel het toen als het nu als alles eromheen en tussenin’ meewegen. Dat is het advies van de staatsraad advocaat-generaal van de Raad van State over herstelsancties.

Het gaat om de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel op verzoek van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:738

Greenpeace had de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gevraagd om op te treden tegen Nederlandse houtbedrijven die hout importeren uit onder andere Brazilië. Volgens Greenpeace wordt het hout daar illegaal gekapt. In deze zaak is EU-verordening 995/2010 tot vaststelling van de verplichtingen van marktdeelnemers die EU-Hout en EU-Houtproducten op de markt brengen (hierna: EU-Houtverordening) van belang. Artikel 4 lid 2 van de EU-Houtverordening verplicht marktdeelnemers om te voorkomen dat illegaal hout op de interne markt wordt gebracht. Daarbij moeten marktdeelnemers rekening houden met de zorgvuldigheidseisen uit artikel 6 van de EU-Houtverordening . Artikel 8 lid 1 sub a van de EU-Houtverordening bepaalt dat een toezichthoudend orgaan de zorgvuldigheidseisen in stand houdt door controles uit te voeren. Indien de eisen niet worden nageleefd, bepaalt artikel 19 lid 1 van de EU-Houtverordening dat er sancties moeten worden opgelegd. Deze sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.

Na een verzoek van Greenpeace heeft de minister verschillende bedrijven gewaarschuwd, maar niet besloten tot het opleggen van herstelsancties (aanvankelijk besluit). Greenpeace maakte bezwaar tegen dit besluit, maar de minister handhaafde het besluit (besluit op bezwaar). Uiteindelijk kwam de kwestie bij de Afdeling bestuursrechtspraak. De afdeling besloot de staatsraad advocaat-generaal (hierna: AG) te vragen om in een conclusie in te gaan op dit soort situaties, waarin ook na heroverweging in bezwaar is geweigerd een herstelsanctie op te leggen voor de overtreding van de EU-Houtverordening. De vraag is op basis van welke feiten en ontwikkelingen een bestuursorgaan bij besluit op bezwaar moet beoordelen of hij (alsnog) handhaaft, met name of hij nog de bevoegdheid heeft tot oplegging van herstelsancties. In dit kader is met name van belang welke eisen het Europees recht stelt aan de handhavingsplicht van de overheid.

Conclusie AG

De AG verwijst ten eerste naar artikel 7:11 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Dit artikel bepaalt dat een bestuursorgaan naar aanleiding van een bezwaar tegen een besluit (1) dat besluit moet heroverwegen, (2) als het bezwaar gegrond is het besluit moet herroepen en (3) een nieuw besluit nemen. De heroverweging vindt plaats op grond van de omstandigheden en het recht ten tijde van de heroverweging (ook wel aangeduid als ex nunc-toetsing). In sommige gevallen dient echter rekening te worden gehouden met de omstandigheden ten tijde van het nemen van het besluit (ex tunc-toetsing). In dit kader stelt de AG echter dat geen keuze moet worden gemaakt tussen een ex tunc of ex nunc-toetsing. Het doel is namelijk het tot gelding brengen van de te handhaven norm. Het doel en de strekking van de norm zijn bepalend om te bepalen welke omstandigheden, feiten en beleid als relevant worden beschouwd. Een bestuursorgaan moet volgens de AG daarom ‘zowel het toen als het nu als alles eromheen en tussenin’ meewegen. Het bestuursorgaan kan bij bezwaar in beroep dus onderzoeken of de schending van de geldende norm inmiddels is beëindigd.

Als het aanvankelijke besluit een handhavingsweigering inhield, moet eerst worden bezien of deze weigering destijds rechtmatig is geweest (ex tunc). Indien de weigering rechtmatig was, moet toch nog worden onderzocht of op dit moment wel een bevoegdheid bestaat tot handhaven (ex nunc). In het geval de weigering onrechtmatig was (ex tunc), moet worden onderzocht of in het licht van de ontwikkelingen er nog steeds een bevoegdheid tot handhaven bestaat (ex nunc). Daar kan ook een plicht tot handhaving uit voortkomen.

Bij de vraag of er nog een bevoegdheid tot handhaven bestaat of dat er inmiddels een bevoegdheid is ontstaan moet rekening worden gehouden met de vereisten die het EU-recht stelt. Het EU-recht vereist dat de handhaving voldoet aan de eisen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid, afschrikking en evenredigheid. De AG stelt dat deze eisen niet reeds besloten liggen in de nationale handhavingsplicht. Het bestuursorgaan en de rechter moeten deze vereisten toepassen op grond van de conforme uitlegging van het Europees recht. Het Europees recht vereist dus dat bepalingen doeltreffend worden gehandhaafd. De verplichtingen uit de EU-Houtverordening kunnen ertoe leiden dat het bestuursorgaan nog steeds een bevoegdheid heeft (bij een onrechtmatige weigering) of inmiddels een bevoegdheid heeft (bij een rechtmatige weigering).

De AG stelt dat het Nederlandse recht het niet toestaat om naast een herstelsanctie een punitieve sanctie op te leggen. Volgens de AG wil de Europese wetgever volgens de strekking van artikel 19 EU-Houtverordening dat er zowel herstel- als punitieve sancties kunnen worden opgelegd. Artikel 19 gaat uit van een oplopende boete naar mate de schending blijft voortbestaan. De AG stelt dat het niet kunnen toepassen van een punitieve sanctie in strijd is met het EU-effectiviteitsbeginsel. Door het ontbreken van de mogelijkheid om boetes op te kunnen leggen wordt een doeltreffende handhaving verhinderd. Het bestuursorgaan moet in staat worden gesteld punitieve sancties op te kunnen leggen.

Het is volgens de AG ook in strijd met het EU-recht als het OM ervoor kiest bedrijven niet te vervolgen voor overtredingen van de EU-Houtverordening, zoals in deze zaak. Ook meent hij dat de minister meer gebruik zou kunnen maken van de mogelijkheid van het terughalen van hout uit de markt. Verder verdient het aanbeveling om de bewijslast om te keren bij de vraag of houtimporteurs de benodigde voorzorg hebben betracht, aldus de AG.

Verdere verloop van de procedure

Partijen die bij deze procedure zijn betrokken, krijgen eerst de mogelijkheid om op deze conclusie te reageren. Hierna zal een grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak doen in deze zaak. De grote kamer bestaat uit vijf staatsraden, onder wie de president en een raadsheer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven, onder voorzitterschap van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak. De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal geeft voorlichting aan de Afdeling bestuursrechtspraak, maar bindt haar niet.