Toezichtprocedures

De Europese Unie kent diverse procedures om ervoor te zorgen dat de lidstaten de rechtsstaat eerbiedigen. Artikel 7 EU-Verdrag voorziet in de opschorting van de rechten van een lidstaat indien een schending van de in artikel 2 EU-Verdrag bedoelde waarden wordt vastgesteld. Het EU-Hof kan op verzoek van de Commissie vaststellen dat een lidstaat een specifieke verdragsverplichting niet is nagekomen, de opschorting van nationale maatregelen bevelen en daaraan eventueel een dwangsom verbinden. Daarnaast bestaat er een EU-kader om met de betrokken lidstaat in dialoog te treden. Deze dialoog moet een schending van de Europese waarden voorkomen of beperken.

Op deze pagina:

Procedure van artikel 7

Artikel 7 van het EU-verdrag voorziet in de mogelijkheid om actie te ondernemen wanneer een lidstaat de Europese waarden schendt of wanneer er een duidelijk gevaar bestaat dat de waarden zullen worden geschonden. Volgens artikel 2 EU-Verdrag bestaan deze Europese waarden uit eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten. Deze waarden zijn voorwaarden voor toelating als lidstaat tot de EU. In de artikel 7-procedure tegen Polen ligt de focus vooral op de rechtsstaat. Alle waarden van artikel 2 EU-Verdrag zijn in het geding in de artikel 7-procedure tegen Hongarije.

Preventiemechanisme

Het eerste lid van artikel 7 EU-Verdrag bevat een preventiemechanisme. Op grond van dit lid kan de Raad met een meerderheid van vier vijfden van zijn leden en na goedkeuring van het Europees Parlement constateren dat er duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van de in artikel 2 EU-Verdrag bedoelde waarden. Hiervoor is een met redenen omkleed voorstel vereist van een derde van de lidstaten, van het EU-Parlement of van de EU-Commissie. Voor het doen van deze constatering hoort de Raad de betrokken lidstaat en kan hij die lidstaat volgens dezelfde procedure - een meerderheid van vier vijfden van de leden van de Raad en goedkeuring van het EU-Parlement - aanbevelingen doen.

Naar boven

Vaststelling schending

Het tweede lid van artikel 7 EU-Verdrag biedt de mogelijkheid voor de Europese Raad om op voorstel van een derde van de lidstaten of van de Commissie, een ernstige en voortdurende schending van de in artikel 2 bedoelde waarden door een lidstaat te constateren. Alle lidstaten moeten instemmen met het voorstel. De lidstaat tegen wie de procedure loopt, kan niet meestemmen. In dit kader is wel de goedkeuring van het EU-Parlement vereist. Ook moet de lidstaat in kwestie eerst om opmerkingen worden verzocht.

Naar boven

Schorsing rechten

Op grond van het derde lid van artikel 7 EU-Verdrag kan, na een constatering van een schending, de Raad met gekwalificeerde meerderheid besluiten tot schorsing van bepaalde rechten die uit de toepassing van de EU-Verdrag op de lidstaat in kwestie voortvloeien. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om het stemrecht van de vertegenwoordiger van de lidstaat in de Raad of in de Europese Raad. De Raad houdt daarbij rekening met de mogelijke gevolgen van een dergelijke schorsing voor de rechten en verplichtingen van natuurlijke- en rechtspersonen.

De schorsing van rechten betekent niet dat de lidstaat zijn EU-verplichtingen niet meer hoeft na te leven. De verplichtingen van de lidstaat in kwestie uit hoofde van de Verdragen blijven in ieder geval verbindend voor die lidstaat (artikel 7, lid 3, laatste zin EU-Verdrag).

Het vierde lid van artikel 7 EU-Verdrag bepaalt dat de maatregelen. die op grond van het derde lid zijn genomen, naderhand kunnen worden gewijzigd door een besluit van de Raad. Dit besluit kan met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden aangenomen.

Naar boven

Stemregels

De lidstaat, die onderwerp is van een artikel 7-procedure, mag niet meestemmen met de besluiten in de verschillende stadia van artikel 7 EU-Verdrag. Dit is nadrukkelijk bepaald in artikel 354 EU-Werkingsverdrag. Artikel 354 EU-Werkingsverdrag bevat precieze voorschriften voor de stemmingen en de berekening van de vereiste meerderheden van de Raad en de Europese Raad bij de toepassing van artikel 7 EU-Verdrag. Voor het houden van een hoorzitting en een andere procedurele kwestie is een gewone meerderheid (14 lidstaten) voldoende.

Het Europees Parlement besluit in het kader van artikel 7 EU-Verdrag met een meerderheid van twee derde van de uitgebrachte stemmen die samen de meerderheid van zijn leden vertegenwoordigen. Het gaat dan om de stemmingen van het plenaire parlement en niet om de commissies die de resoluties van het Parlement voorbereiden. Het EU-Hof buigt zich op verzoek van Hongarije nog over de vraag hoe bij de stemmingen van het Europees Parlement rekening moet worden gehouden met onthoudingen (C-650/18).

Naar boven

Toezicht EU-Hof

Het EU-Hof is alleen op verzoek van de lidstaat, die het voorwerp is van een constatering als bedoeld in artikel 7 EU-Verdrag, bevoegd om te oordelen over handelingen van de Raad en de Europese Raad op grond van artikel 7 EU-Verdrag (artikel 269 EU-Werkingsverdrag). Het EU-Hof kan uitsluitend oordelen over de naleving van de procedurele bepalingen van artikel 7 EU-Verdrag. Het verzoek moet binnen een maand na de constatering worden gedaan. Het Hof doet uitspraak binnen een maand na de datum van het verzoek.

Naar boven

Pre-artikel 7-procedure

Om op te treden tegen systeemdreigingen in de lidstaten waaraan de rechtsstaat blootstaat, heeft de Europese Commissie in 2014 een EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat vastgesteld. Het doel van dit instrument was om meer keuze te creëren. Tot dan toe behoorden alleen de "soft power" van politieke overreding en de "nucleaire optie" van artikel 7 EU-Verdrag tot de keuzes.

Het EU-kader voorziet in een instrument voor vroegtijdige waarschuwing (een zogenoemde pre-artikel 7-procedure). Met behulp van dit kader kan de Commissie met de betrokken lidstaat in overleg treden om te voorkomen dat de systeemdreigingen escaleren. Indien het nieuwe kader van de EU voor de rechtsstaat geen oplossing biedt, blijft artikel 7 EU-Verdrag altijd het laatste redmiddel om ervoor te zorgen dat de Europese waarden in acht worden genomen.

Het nieuwe kader maakt zichtbaar hoe de Europese Commissie haar rol uit hoofde van de Verdragen uitoefent. Er worden geen nieuwe bevoegdheden voor de Commissie opgetuigd of geclaimd. Het kader is bedoeld om de Commissie in staat te stellen om samen met de betrokken lidstaat een oplossing te vinden. Via deze weg wordt voorkomen dat er voor de rechtsstaat een systeemdreiging ontstaat die zich tot een "duidelijk gevaar voor een ernstige schending" kan ontwikkelen. Dit kan uiteindelijk leiden tot de toepassing van artikel 7 EU-Verdrag.

Naar boven

Verloop van het proces

  • Beoordeling door de Commissie

De Europese Commissie verzamelt en onderzoekt alle relevante informatie en beoordeelt of er duidelijke aanwijzingen zijn voor een systeemdreiging voor de rechtsstaat. De Commissie gaat een dialoog met de betrokken lidstaat aan indien zij van mening is dat er sprake is van een systeemdreiging. Voordat de Commissie in dialoog gaat, stuurt zij de betrokken lidstaat eerst haar "advies inzake de rechtsstaat". In dit advies geeft de Commissie een waarschuwing en licht zij haar bezwaren toe. De betrokken lidstaat wordt in de gelegenheid gesteld te reageren.

  • Aanbeveling van de Commissie

De Commissie zal in de tweede fase een "aanbeveling inzake de rechtsstaat" aan de betrokken lidstaat richten. De tweede fase vindt alleen toepassing indien de kwestie niet in de eerste fase naar tevredenheid is opgelost. De Commissie doet de betrokken lidstaat aanbevelingen om het gesignaleerde probleem binnen een bepaalde termijn op te lossen. De betrokken lidstaat moet de Commissie op de hoogte stellen van de maatregelen die zij heeft ondernomen. De aanbeveling wordt door de Commissie openbaar gemaakt.

  • Opvolgen van de aanbeveling van de Commissie

In de derde fase zal de Commissie bezien hoe de aanbeveling door de lidstaat wordt opgevolgd. Als er binnen de gestelde termijn geen bevredigende follow-up wordt gegeven, kan de Commissie alsnog het mechanisme van artikel 7 EU-Verdrag activeren.

Het volledige proces is gebaseerd op een voortdurende dialoog tussen de Commissie en de betrokken lidstaat. De Commissie informeert het EU-Parlement en de Raad regelmatig en nauwgezet.

Naar boven

Toepassing in de praktijk

De praktijk heeft tot dusver laten zien dat de aanpak van de Commissie niet per se volgens bovengeschetst stramien hoeft te verlopen. Het EU-kader voor de rechtsstaat is tot op heden enkel toegepast op de lidstaat Polen. In deze procedure heeft de Commissie in een langdurige tweede fase achtereenvolgens drie aanbevelingen tot Polen gericht. Uiteindelijk werd de artikel 7-procedure "voorwaardelijk gestart" met daaraan gekoppeld een vierde aanbeveling. Indien aan de vierde aanbeveling zou worden voldaan, zou de Commissie het starten van de artikel 7-procedure heroverwegen. Lees meer over dit onderwerp in het subdossier Toezichtprocedures in de praktijk.

Naar boven

Inbreukprocedure

Een inbreukprocedure moet betrekking hebben op een schending door een lidstaat van een specifieke verplichting op grond van de EU-verdragen of de EU-wetgeving. Inbreukprocedures kunnen uitmonden in een dwangsom en/of boete (artikel 258 EU-Werkingsverdrag). Op het moment zijn verschillende inbreukprocedures gaande tegen zowel Polen als Hongarije.

In tegenstelling tot artikel 7 EU-Verdrag kan de inbreukprocedure dus niet worden gebruikt in alle gevallen waarin de rechtsstaat systematisch wordt bedreigd in een lidstaat. Bij een inbreukprocedure moet het gaan om specifieke bevoegdheidsgebieden en een schending van een Unierechtelijke verplichting. Artikel 7 EU-Verdrag heeft daarom een bredere toepassingsmogelijkheid dan de route van een inbreukprocedure tegen de betrokken lidstaat.

Wanneer de Europese Commissie een inbreukzaak voor het EU-Hof brengt, kan zij het EU-Hof verzoeken de zaak te behandelen via een versnelde procedure. Dit is mogelijk op grond van artikel 23 bis van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 133 van het Reglement voor de procesvoering. Zie voor een voorbeeld: zaak C-619/18.

Ook kan de Europese Commissie het EU-Hof meteen verzoeken voorlopige maatregelen te treffen krachtens artikel 279 EU-Werkingsverdrag en artikel 160, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering. Op grond van deze voorlopige maatregelen wordt de toepassing van de nationale maatregelen gedurende de procedure opgeschort. Deze maatregelen kunnen ingrijpend en gedetailleerd zijn (zie voor een voorbeeld C-619/18 tegen Polen).

Naar boven

Prejudiciële procedure

In tegenstelling tot inbreukprocedures, kan het EU-Hof in een prejudiciële procedure geen oordeel geven over de verenigbaarheid van een nationale maatregel met het EU-recht. Deze taak is weggelegd voor de nationale rechter. De nationale rechter moet een oordeel geven aan de hand van de antwoorden die het EU-Hof heeft gegeven op prejudiciële vragen van die desbetreffende rechter.

Naar boven