Toezichtprocedures in de praktijk

De bezorgdheid over de eerbiediging van de rechtsstaat door lidstaten heeft zich tot nu toe voornamelijk geconcentreerd op Hongarije en Polen. Recentelijk zijn ook vragen voorgelegd aan het EU-Hof over de situatie in Roemenië en Malta.

Op deze pagina:

Hongarije

Artikel 7-procedure

In 2017 nam het Europees Parlement een resolutie aan waarin de Hongaarse regering 'ernstige achteruitgang van de rechtsstaat, democratie en grondrechten' werd verweten. Deze resolutie gaf een commissie van het Europees Parlement de opdracht om een rapport te schrijven over een mogelijke stemming over artikel 7, lid 1, EU-Verdrag. In een resolutie van 12 september 2018 heeft een twee-derde meerderheid van het Europees Parlement vastgesteld dat de rechtsstaat in Hongarije systemisch wordt bedreigd. Tegelijkertijd heeft het Europees Parlement ingestemd met de start van een artikel 7-procedure.

Het Europees Parlement heeft een met redenen omkleed voorstel toegestuurd aan de Raad, waarin zij uitvoerig onderbouwd dat de actuele feiten en ontwikkelingen in Hongarije een systematische bedreiging voor de democratie, de rechtsstaat en de fundamentele rechten vormen. De probleemgebieden omvatten onder meer de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, de vrijheid van meningsuiting, de rechten van migranten en vluchtelingen, corruptie en de rechten van minderheden (Roma en de Joodse bevolking).

De Hongaarse regering heeft tegen de EP-resolutie van 12 september 2018 beroep ingesteld bij het EU-Hof (zaak C-650/18). De Raad heeft twee hoorzittingen georganiseerd in het kader van artikel 7, lid 1, EU-Verdrag. Op dit moment bestaat er in de Raad nog geen meerderheid van vier vijfden van haar leden om te constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van de in artikel 2 EU-Verdrag bedoelde waarden.  

Naar aanleiding van de Covid-19-uitbraak heeft de Hongaarse regering op 11 maart 2020 de staat van gevaar uitgeroepen. Deze staat van gevaar kan alleen door de regering worden opgeheven. Op 30 maart 2020 ging het Hongaarse parlement akkoord met een autorisatiewet, waarmee de tijdsbeperking van door de regering uitgevaardigde decreten wordt opgeheven.

De Hongaarse autorisatiewetgeving riep Kamervragen op vanuit het oogpunt van de beginselen van rechtsstaat, democratie en grondrechten. Het Nederlandse kabinet heeft zich in Europees verband ingespannen om met gelijkgestemde lidstaten een verklaring tot stand te brengen. Deze verklaring roept lidstaten op de beginselen van de rechtstaat, democratie en grondrechten te blijven respecteren bij het nemen van uitzonderlijke noodmaatregelen. De verklaring is inmiddels ondertekend door 19 lidstaten.

Tijdens de Raad Algemene Zaken van 22 april 2020 zijn de rechtsstatelijke aspecten van de door de lidstaten genomen of overwogen maatregelen om Covid-19 te bestrijden, aan de orde gesteld. De Commissie is door de Raad verzocht om deze maatregelen te gaan monitoren.

Naar boven

Inbreukprocedures

De Commissie heeft op grond van artikel 258 EU-Werkingsverdrag verschillende inbreukzaken ingeleid tegen Hongarije vanwege de situatie met betrekking tot de waarden van de Unie. Het gaat om de volgende zaken:

In de zaak C-286/12 ging het om de verlaging van de pensioenleeftijd van rechters. Tot 31 december 2011 gold er een pensioenleeftijd van 70 jaar. Door de wetswijziging werd de algemene pensioenleeftijd op rechters van toepassing. Afhankelijk van het geboortejaar van de rechter zou dit in het uiterste geval betekenen dat een rechter met 62 jaar met pensioen kon worden gestuurd. De Hongaarse regering had aangevoerd dat met de wetswijziging de invoering van een evenwichtige leeftijdsstructuur werd beoogd. Het EU-Hof oordeelde dat dit streven een legitieme doelstelling vormt, maar dat de betrokken bepalingen niet geschikt zijn om dit te doel te bereiken. Met de invoering van de wetswijziging was Hongarije haar EU-verplichtingen niet nagekomen (zie ook het ECER-bericht over deze zaak)

In de zaak C-78/18 gaat het om een wet die Hongaarse NGO's ertoe verplicht om giften uit het buitenland te melden. Indien een gift een bepaalde waarde overschrijdt, moet de NGO dit binnen vijftien dagen melden bij het gerecht waar de NGO haar statutaire zetel heeft. Het gerecht registreert de vereniging als een organisatie die steun ontvangt uit het buitenland. De NGO wordt verplicht om op zijn website en in haar publicaties aan te geven dat zij een NGO is die buitenlandse steun ontvangt. De Europese Commissie is van mening dat deze wettelijke bepalingen in strijd zijn met het vrij verkeer van kapitaal (artikel 63 EU-Werkingsverdrag) en enkele bepalingen uit het EU-Handvest van de grondrechten. De advocaat-generaal heeft in zijn conclusie gesteld dat de Hongaarse wettelijke bepalingen een beperking vormen van het vrij verkeer van kapitaal, omdat ze een ongerechtvaardigde inmenging maken op bepalingen uit het EU-Handvest. Het gaat dan onder meer om het recht op eerbiediging van het privéleven, de bescherming van persoonsgegevens en de vrijheid van vergadering en vereniging. Een uitspraak in deze zaak wordt binnenkort verwacht.

In de zaak C-66/18 gaat het om een aanpassing van de Hongaarse wet op het hoger onderwijs (2017). Door de aanpassingen mogen instellingen voor hoger onderwijs van buiten de EER alleen activiteiten ontplooien indien er een internationale overeenkomst tussen Hongarije en het land van oorsprong van de instelling is gesloten. Bovendien moeten alle buitenlandse instellingen voor hoger onderwijs, die in Hongarije hoger onderwijs willen aanbieden, ook in hun land van oorsprong onderwijs aanbieden. Deze laatste regel geldt dus ook voor EU/EER-landen. De Commissie beroept zich in deze zaak onder meer op de artikelen 49 en 56 EU-Werkingsverdrag, het recht op academische vrijheid uit het EU-Handvest, enkele bepalingen uit de GATS-overeenkomst en de Dienstenrichtlijn. Een uitspraak in deze zaak wordt binnenkort verwacht (zie ook het ECER-bericht over de conclusie van de AG in deze zaak).

In de zaak C-808/18 gaat het om de behandeling van vluchtelingen door Hongarije. De Commissie stelt dat Hongarije zijn verplichtingen op grond van de Procedurerichtlijn, Opvangrichtlijn en Terugkeerrichtlijn niet nakomt. In Hongarije wordt een procedure toegepast die ertoe leidt dat asielzoekers gedurende de gehele asielprocedure verplicht in transitiezones moeten verblijven. De internering in deze transitiezones voldoet niet aan de vereisten van de Opvangrichtlijn. Volgens de Commissie handelt Hongarije in strijd met de Procedurerichtlijn door te bepalen dat een asielverzoek alleen kan worden ingediend bij een asielautoriteit in de transitiezone, dat er geen schorsende werking wordt toegekend indien de asielverzoeker administratief beroep aantekent en dat door het ontbreken van schorsende werking het recht van de asielverzoeker om op het grondgebied te mogen verblijven niet is gewaarborgd. Tenslotte is de Commissie van mening dat Hongarije de bepalingen uit de Terugkeerrichtlijn niet naleeft, omdat zij asielzoekers terugstuurt naar de andere kant van de grensafscheiding, zonder daarbij de procedures en de garanties van de Terugkeerrichtlijn te verzekeren.

In de zaak C-821/19 gaat het om aanpassingen die Hongarije in de asielregeling heeft doorgevoerd. Volgens de nieuwe asielregeling is een asielverzoek niet-ontvankelijk indien een asielzoeker Hongarije is binnengekomen via een land waar de asielzoeker niet is blootgesteld aan vervolging of een rechtstreeks risico loopt op vervolging. De Commissie stelt dat deze niet-ontvankelijkheidsgrond niet voorkomt in de Procedurerichtlijn en Hongarije daarmee haar verplichtingen op grond van de richtlijn niet is nagekomen. Daarnaast heeft Hongarije de handelswijze van een organisatie, die ertoe strekt om een asielprocedure te starten voor personen die niet voldoen aan de asielcriteria, strafbaar gesteld. De Commissie stelt dat deze strafbaarstelling onverenigbaar is met de Procedurerichtlijn. Deze zaak is op dit moment in behandeling bij het EU-Hof.

Naar boven

Polen

Artikel 7-procedure

De EU-Commissie heeft de Raad op 20 december 2017 verzocht om een artikel 7, lid 1, EU-Werkingsverdrag-procedure te beginnen. In het met redenen omklede voorstel zet de Commissie de redenen uiteen voor de vaststelling dat er een duidelijk gevaar bestaat voor schending van de waarden uit artikel 2 EU-Werkingsverdrag. Volgens de Commissie hebben de zorgen betrekking op de volgende constateringen:

  1. het ontbreken van een onafhankelijke en legitieme grondwetsherziening
  2. de goedkeuring door het Poolse parlement van nieuwe wetgeving met betrekking tot de Poolse rechterlijke macht.

De Commissie concentreert zich met name op de wijzigingen die worden doorgevoerd met betrekking tot de rechterlijke macht. Hierbij gaat het om het met vervroegd pensioen sturen van rechters, het heropenen van reeds gesloten zaken en het ontslaan van rechters. De Raad beoordeelt momenteel het voorstel van de Commissie.

Naar boven

Pre-artikel 7-procedure

Tegelijkertijd met het voorstel om met de artikel 7-procedure te starten heeft de Commissie ook een vierde aanbeveling gedaan op grond van het EU-kader voor de versterking van de rechtsstaat. In deze aanbeveling worden de stappen beschreven die Polen dient te nemen om de huidige situatie te verbeteren.

Naar boven

Inbreukprocedures

In de zaak C-619/18 ging het om het ontslag van rechters van de hoogste rechtbank voor burgerlijke- en strafzaken als gevolg van een tussentijdse verlaging van de pensioenleeftijd. Deze verlaging was ook van toepassing op rechters die al voor de inwerkingtreding van de wet (3 april 2018) waren benoemd. De nieuwe wet gaf de Poolse president eveneens de discretionaire bevoegdheid om rechters toestemming te geven in hun functie te blijven na het bereiken van de nieuwe pensioenleeftijd. Het EU-Hof oordeelde dat deze maatregelen in strijd zijn met artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Verdrag (zie ook het ECER-bericht over deze zaak).

In de zaak C-192/18 ging het om een verlaging van de pensioenleeftijd van rechters bij gewone rechterlijke instanties. De nieuwe wet geeft de Poolse minister van Justitie de bevoegdheid om te besluiten of rechters na het bereiken van de nieuwe pensioenleeftijd hun taken mogen blijven uitoefenen. Rechters kunnen hiertoe een verzoek indienen als hun gezondheidstoestand dit toestaat. Het EU-Hof oordeelde dat deze maatregelen in strijd zijn met artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Verdrag (zie ook het ECER-bericht over deze zaak).

In de zaak C-791/19 gaat het om een nieuwe tuchtregeling voor de rechters van de hoogste rechtbank in burgerlijke en strafzaken en rechters bij gewone rechterlijke instanties. De tuchtkamer is uitsluitend samengesteld uit rechters die zijn geselecteerd door de nationale raad van de rechterlijke macht. Deze leden van de nationale raad worden benoemd door het lagerhuis van het Poolse parlement. De Commissie is van mening dat deze maatregelen in strijd zijn met artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Verdrag. Het EU-Hof heeft voorlopige maatregelen vastgesteld (zie ECER-bericht). Een definitieve uitspraak wordt binnenkort verwacht.

In april 2020 is de Europese Commissie een vierde inbreukprocedure tegen Polen gestart om de onafhankelijkheid van de Poolse rechterlijke macht te waarborgen. In deze inbreukprocedure gaat het om de Poolse wet van 14 februari 2020. Deze wet voorkomt dat Poolse rechters bepaalde bepalingen uit het EU-recht kunnen toepassen. Deze bepalingen richten zich met name op de onafhankelijkheid van rechters. Ook voorkomt de wet dat Poolse rechters prejudiciële vragen over deze onderwerpen kunnen stellen aan het EU-Hof. Dit verbod om prejudiciële vragen te stellen is onverenigbaar met de voorrang van het EU-recht (zie het ECER-bericht en het Persbericht over deze zaak).

Naar boven

Prejudiciële procedures

In de zaak C-216/18 had een Ierse rechter prejudiciële vragen gesteld over de overlevering van een verdachte aan een lidstaat, waarbij de overlevering kan leiden tot een schending van het recht op een eerlijk proces. Dit recht op een eerlijk proces wordt mogelijk geschonden, omdat er structurele problemen in de lidstaat (Polen) zijn met betrekking tot de rechtsstaat en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Het EU-Hof geeft in deze zaak aanwijzingen voor de nationale rechter om te kunnen beoordelen wanneer er sprake is van een rechterlijke instantie die een eerlijk proces kan garanderen (zie ook het ECER-bericht over deze zaak)

In de gevoegde zaken C-585, 624 en 625/18 ging het om drie Poolse rechters die op grond van de nieuwe wet voor de Sad Najwyzszy (hoogste rechterlijke instantie in burger- en strafzaken) met vervroegd pensioen werden gestuurd. Een latere wetswijziging zorgde ervoor dat de rechters konden aanblijven. Normaal gesproken vallen dit soort arbeidsgeschillen echter onder de bevoegdheid van de nieuwe tuchtkamer. Deze nieuw tuchtkamer wordt indirect benoemd door de leden van het Poolse lagerhuis. Er bestaan twijfels over de vraag of de tuchtkamer wel een onpartijdig en onafhankelijk gerecht is. Het EU-Hof geeft in deze zaak de criteria waaraan nationale rechters moeten toetsen om te beoordelen of een rechterlijke instantie een onpartijdig en onafhankelijk gerecht is (zie ook het ECER-bericht hierover). Als gevolg van deze uitspraak heeft de verwijzende rechter in de zaak C-537/18 zijn verzoek om beantwoording van prejudiciële vragen ingetrokken.

In de zaak C-522/18 ging het eveneens om de verlaging van de pensioenleeftijd van de rechters bij de Sad Najwyzszy (hoogste rechterlijke instantie in burger- en strafzaken). De verwijzende rechter stelde prejudiciële vragen over de verenigbaarheid van deze verlaging met enkele EU-bepalingen, waaronder artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Verdrag. Tijdens de procedure werd de desbetreffende nationale wet gewijzigd. De pensioenleeftijd werd teruggebracht naar 70 jaar en de ontslagen rechters werden gere-integreerd en werden geacht hun ambt zonder onderbreking te hebben voortgezet. Het EU-Hof kwam in deze zaak tot de conclusie dat, gezien de recente wetswijziging, de prejudiciële vragen niet meer beantwoord hoefden te worden.De zaak C-668/18 had ook betrekking op de verlaging van de pensioenleeftijd, maar is ingetrokken.

In de gevoegde zaken C-558 en 563/18 ging het om een nieuwe regeling voor tuchtprocedures tegen rechters in Polen. In deze zaak werden drie onderdelen van deze nieuwe procedure aangevoerd die problematisch zouden zijn vanuit het oogpunt van de onpartijdigheid, onafhankelijkheid en objectiviteit van de rechterlijke macht. Ten eerste is de tuchtkamer uitsluitend samengesteld uit rechters die zijn geselecteerd door de nationale raad voor de rechtspraak. De leden van deze raad zijn benoemd door het Poolse lagerhuis. De wetgevende macht zou daardoor indirect invloed hebben op de benoeming van de tuchtrechters. Ten tweede is de nationale raad voor de rechtspraak bevoegd om uitspraak te doen op beroepen inzake overplaatsingen van rechters, waardoor deze raad in feite zelf een quasi-tuchtelijk orgaan is geworden. Ten derde heeft de minister van Justitie zeggenschap verkregen over de inleiding en het verloop van de tuchtprocedures. De verwijzende rechters in deze zaak vreesden dat een tuchtprocedure tegen hun zou worden ingesteld als zij een beslissing zouden nemen die nadelig zou zijn voor de Poolse staat. Het EU-Hof oordeelt dat de vragen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, omdat de vragen niet noodzakelijk zijn voor de beslechting van de hoofdgedingen. Het EU-Hof oordeelt wel dat nationale bepalingen, die ertoe leiden dat nationale rechters worden blootgesteld aan tuchtprocedures als zij het EU-Hof om een prejudiciële beslissing zouden verzoeken, niet toelaatbaar zijn (zie het ECER-bericht over deze zaak).

De volgende zaken zijn op dit moment in behandeling bij het EU-Hof: C-824/18 en C-623/18.

Naar boven

Roemenië

Prejudiciële procedures

Roemeense rechters hebben prejudiciële vragen gesteld over rechtsstatelijke kwesties die samenhangen met het samenwerkings- en verificatiemechanisme (CVM) inzake de gerechtelijke hervormingen en de strijd tegen corruptie in Roemenië. De vraag is of deze maatregelen voldoen aan de EU-vereisten van de onafhankelijkheid van de rechter (artikel 19 EU-Verdrag). De hervormingen hebben onder meer betrekking op de benoeming van het bestuur van de gerechtelijke inspectie. Deze instantie is verantwoordelijk voor de tuchtprocedures tegen rechters (C-83/19, C-127/19, C-195/19,C-291/19, C-355/19, C-397/19).

Naar boven

Malta

Prejudiciële procedures

Een Maltese rechter heeft prejudiciële vragen gesteld over de benoeming van leden van de rechterlijke macht op Malta. Er bestaat twijfel over de politieke beïnvloeding van de rechters. Van belang hierbij is dat de minister-president van Malta een bijna onbeperkte discretionaire bevoegdheid heeft bij de benoeming. De vereniging Repubblika benadrukt als verzoeker in deze zaak dat de benoemde leden sinds 2013 dezelfde politieke kleur hebben als de minister-president (C-896/19).

Naar boven