Het verbod op staatssteun

1. Het verbod op staatssteun

Het verbod op staatssteun is vastgelegd in artikel 107, lid 1 EU-Werkingsverdrag. Op basis van EU-recht en rechtspraak is de volgende definitie van staatssteun tot stand gekomen die is opgenomen in de Commissie mededeling over het begrip staatssteun (2016) (meer info):

  1. Iedere vorm van een voordeel
  2. met staatsmiddelen bekostigd,
  3. dat is toe te rekenen aan de staat
  4. en selectief is
  5. verstrekt aan een of meer ondernemingen of een andere vorm van productie
  6. waardoor de mededinging op de interne markt wordt vervalst of dit dreigt te gebeuren,
  7. en het handelsverkeer tussen de lidstaten nadelig wordt beïnvloed.

Om te beoordelen of een bepaalde maatregel als staatssteunmoet worden aangemerkt, is niet de vorm, maar zijn de praktische omstandigheden of gevolgen van belang. Maatregelen die op papier niet onder het staatssteunbegrip lijken te vallen, blijken in de praktijk soms toch steun te zijn.

1) Het verlenen van een voordeel

Onder het begrip staatssteun vallen niet alleen subsidies of giften, maar iedere maatregel die begunstigend kan werken. Hierbij valt te denken aan leningen tegen lage rente, overheidsgaranties voor commerciële leningen, goedkope verzekeringen, belasting voordeel, gratis of goedkope scholing, het kopen van aandelen in een onderneming door de staat voor een prijs hoger dan de marktwaarde, of het (deels) privatiseren van ondernemingen. Zie bijvoorbeeld het arrest Residex Capital IV CV, C-275/10. De maatregelen worden beoordeeld aan de hand van hun gevolgen, onafhankelijk van de technieken die worden gebruikt om ze uit te voeren (arrest British Aggregates, C-487/06).

 Om te bepalen of er bij een economische transactie door een overheidsinstantie of overheidsbedrijf sprake is van een voordeel maakt de Unierechter gebruik van het ‘beginsel van de investeerder handelend in een markteconomie’. De rechter kijkt daarbij of de overheid heeft gehandeld zoals een marktdeelnemer in een markteconomie in een vergelijkbare situatie zou hebben gedaan (arresten ING, C-224/12 en Gemeente Leidschendam-Voorburg, T‑186/13, T‑190/13 en T‑193/13).

2 en 3) Bekostiging uit staatsmiddelen en toerekening aan de staat

Deze twee voorwaarden worden vaak samen onderzocht. Een maatregel is ook aan de staat toe te rekenen als deze een publiek- of privaatrechtelijk orgaan aanwijst om de maatregel te beheren. In geval het voordeel wordt toegekend door intermediaire instanties, moet worden vastgesteld of de overheidsinstanties op een of andere manier bij de vaststelling van de maatregel betrokken zijn geweest (arrest Stardust Marine, C-482/99) of rechtstreeks of indirect een beslissende invloed uitoefenen op de aanwending van de middelen (arrest Commissie/Griekenland, C-278/00). De toerekenbaarheid aan de staat van een steunmaatregel van een openbaar bedrijf kan worden afgeleid uit een samenstel van aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van de zaak en de context waarin deze maatregel is genomen (arrest Commerz Nederland NV, C‑242/13).

Bekostiging uit staatsmiddelen kan rechtstreeks of zijdelings plaatsvinden. Ook indirecte vormen van steunverstrekking vallen onder art. 107, lid 1 EU-Werkingsverdrag. Zo is bijvoorbeeld ook sprake van steun als deze wordt gefinancierd uit staatsmiddelen, maar de verstrekking plaatsvindt door lagere overheden (arrest Alcan, C-24/95). Een ander voorbeeld is het kopen van aandelen in een onderneming door een bedrijf waarvan een meerderheid van het kapitaal in handen is van de staat (arrest Van der Kooy, 67, 68 en 70/85). Het begrip steun ziet niet alleen op positieve prestaties zoals subsidies, maar eveneens op maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor – zonder subsidies in de strikte zin van het woord te zijn – van dezelfde aard zijn en identieke gevolgen hebben (arrest Eventech Ltd, C-518/13).

Er is overigens geen sprake van steun wanneer ondernemingen op grond van wettelijke voorschriften voordelen ontvangen die niet op geld waardeerbaar zijn (bijvoorbeeld regelgeving ten aanzien van arbeidsvoorwaarden; zie arrest Sloman Neptun, C-72 en 73/91). Evenmin steun zijn overheidsmaatregelen waardoor tussen bedrijven een inkomensoverdracht plaatsvindt, bijvoorbeeld bij maatregelen ter bevordering van het gebruik van groene stroom (arrest PreussenElektra, C-379/98). Als in zo’n geval deze bedragen enige tijd onder controle van de overheid staan, kan er wel sprake zijn van bekostiging uit staatsmiddelen (arrest Vent de colère, C-262/12 en ECER-nieuwsbericht).

4) Selectiviteit

Een maatregel valt alleen onder het steunbegrip als er een selectief voordeel wordt verleend aan bepaalde ondernemingen, categorieën van ondernemingen of bepaalde economische sectoren. Algemene belastingmaatregelen vallen daar dus buiten. Bij het bepalen of een maatregel selectief is, gaat het om de uitwerking van de maatregel in de praktijk. Ook een steunmaatregel die een gehele economische sector betreft kan volgens de rechtspraak van het Hof selectief zijn in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (arrest OTB Bank, C-672/13).

Bij de beoordeling van de selectiviteit van een tarief voor het gebruik van een goed of een dienst van een overheidsinstantie mag slechts rekening worden gehouden met de daadwerkelijke of potentiële klanten van die entiteitinstantie en met het goed of de specifieke dienst waarom het gaat. Er mag geen rekening worden gehouden met de klanten van andere ondernemingen uit de sector die soortgelijke goederen of diensten aanbieden (arrest Hansestadt Lübeck, T-461/12).

5) Verstrekking aan een onderneming

Het begrip ‘onderneming’ is een Europeesrechtelijk begrip dat door het EU-Hof ruim wordt uitgelegd. Het EU-Hof heeft bepaald dat een onderneming ‘een eenheid is die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd’ (arrest Pavel Pavlov, C-180/98 t/m C-184/98). Of een bepaalde entiteit als onderneming wordt aangemerkt, hangt dus af van de aard van de activiteiten. Hierbij is de status van de entiteit in het nationale recht niet bepalend, doet het er niet toe of de entiteit is opgezet om winst te generen en wordt de entiteit alleen als onderneming aangemerkt voor de economische activiteiten die deze verricht. Het EU-Hof beschouwt iedere activiteit die eruit bestaat goederen of diensten op een markt aan te bieden als een economische activiteit (arrest Commissie/Italië, C-118/85). Buiten de steunregels valt de uitoefening van openbaar gezag, zoals door bv het leger of de politie.

6 en 7) Vervalsen van de mededinging en invloed op het handelsverkeer

In de praktijk worden deze twee criteria vaak samen behandeld. Het EU-Hof zal bij het onderzoeken van (potentiële) vervalsing van mededinging kijken naar de concurrentiepositie van de onderneming vóór het ontvangen van steun en ná het ontvangen van steun (arrest Italië/Commissie, C-173/73). Als de situatie van de onderneming verbeterd is na het ontvangen van steun, is de concurrentiepositie verbeterd. Markten die door Unie- of nationale wetgeving voor concurrentie zijn afgeschermd, vallen hierbuiten.

Voor wat betreft ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten, is het niet noodzakelijk dat de begunstigde onderneming zelf aan het intracommunautaire handelsverkeer deelneemt (arrest OTB Bank, C-672/13).

Aan beide criteria is al relatief snel voldaan. Volgens vaste rechtspraak van het Hof hoeft voor de kwalificatie van een nationale maatregel als staatssteun niet te worden vastgesteld dat de betrokken steun het handelsverkeer tussen de lidstaten werkelijk heeft beïnvloed en de mededinging daadwerkelijk heeft vervalst, maar dient enkel te worden onderzocht of die steun dat handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen (arrest Eventech Ltd, C-518/13).