C-493/17

Prejudiciële hofzaak

Zie bijlage rechts voor de verwijzingsuitspraak, en klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie.

Termijnen: Motivering departement:    04 oktober 2017
Schriftelijke opmerkingen:                    20 november 2017

Trefwoorden: ECB; begroting; monetair; bevoegdheid

Onderwerp:
-           de besluiten van de Raad van bestuur van de Europese Centrale Bank van 22 januari 2015 en van besluit (EU) 2015/774 van de Europese Centrale Bank van 4 maart 2015 (ECB/2015/10) inzake een overheidsprogramma voor aankoop van activa op secundaire markten (Public Sector Assets Purchase Programme – PSPP);
-           besluit (EU) 2015/2101 van de Europese Centrale Bank van 3 september / 5 november 2015 (ECB/2015/33) houdende wijziging van besluit (EU) 2015/774 (ECB/2015/10) inzake een overheidsprogramma voor aankoop van activa op secundaire markten;
-           besluit (EU) 2015/2464 van de Europese Centrale Bank van 3 december / 16 december 2015 (ECB/2015/48) houdende wijziging van besluit (EU) 2015/774 (ECB/2015/10) inzake een overheidsprogramma voor aankoop van activa op secundaire markten;
-           besluit (EU) 2016/702 van de Europese Centrale Bank van 10 maart / 18 april 2016 (ECB/2016/8) houdende wijziging van besluit (EU) 2015/774 (ECB/2015/10) inzake een overheidsprogramma voor aankoop van activa op secundaire markten;
-           de besluiten van de Raad van bestuur van de Europese Centrale Bank van 4 september 2014 en 2 oktober 2014 en besluit (EU) 2015/5 [Or. 4] van de Europese Centrale Bank van 19 november 2014 (ECB/2014/45) houdende de tenuitvoerlegging van het programma voor de aankoop van effecten op onderpand van activa (Asset-Backed Securities Purchase Programme – ABSPP);
-           het besluit (EU) 2015/1613 van de Europese Centrale Bank van 10 september 2015 (ECB/2015/31) tot wijziging van besluit (EU) 2015/5 (ECB/2014/45) houdende de tenuitvoerlegging van het programma voor de aankoop van asset backed securites;
-           de besluiten van de Raad van bestuur van de Europese Centrale Bank van 4 september 2014 en 2 oktober 2014 en van het besluit van de Europese Centrale Bank van 15 oktober 2014 (ECB/2014/40) houdende de tenuitvoerlegging van het derde programma voor de aankoop van gedekte obligaties (Third Covered Bond Purchase Programme – CBPP3);
-           de besluiten van de Raad van bestuur van de Europese Centrale Bank van 10 maart / 21 april 2016 en van het besluit (EU) 2016/948 van de Europese Centrale Bank van 1 juni 2016 (ECB/2016/16) betreffende de tenuitvoerlegging van het aankoopprogramma bedrijfssector (Corporate Sector Purchase Programme – CSPP);
-           besluit van de Raad van bestuur van de Europese Centrale Bank van 22 januari 2015 over een uitgebreid programma voor activa-aankoop (ECB/2015/10) en besluit (EU) 2015/774) van de Europese Centrale Bank van 4 maart 2015 inzake een overheidsprogramma voor aankoop van activa op secundaire markten1 (Public Sector Asset Purchase Programme), gewijzigd bij besluit (EU) 2015/2101 van de Europese Centrale Bank van 5 november 2015, besluit (EU) 2015/2464 van de Europese Centrale Bank van 16 december 2015 en besluit (EU) 2016/702 van de Europese Centrale Bank van 18 april 2016.

Feiten:

Verzoekers sub I tot en met IV maken middels grondwettelijke klachten onder meer geldend, dat het Europees stelsel van centrale banken met het door hem ingevoerde aankoopprogramma voor overheidsobligaties (Public Sector Purchase Programme; hierna: PSPP), dat een subprogramma is van het uitgebreid programma voor de aankoop van activa (Expanded Asset Purchase Programme; hierna: EAPP), inbreuk maakt op het in artikel 123 VWEU neergelegde verbod van monetaire staatsfinanciering en op het beginsel van de bevoegdheidstoebedeling, dat is neergelegd in artikel 5(1) VEU junctis de artikelen 119 en 127 e.v. VWEU. Bijgevolg mag de Bundesbank niet meewerken aan dat programma en zijn de Bundestag en de Duitse federale regering verplicht passende maatregelen te treffen tegen het EAPP. Verzoekers sub IV voeren voorts aan dat het EAPP inbreuk maakt op de begrotingsbevoegdheid van de Bundestag. Op 24.05.2017 hebben de verzoekers sub IV bovendien een verzoek om voorlopige maatregelen ingediend, dat ertoe strekt de Bundesbank te verbieden nog langer deel te nemen aan het EAPP en de Duitse federale regering te verplichten bij het Hof beroep in te stellen tegen het PSPP en het Corporate Sector Purchase Programme (CSPP) van de Europese Centrale Bank.

Overweging:

De eerste tot en met de vierde prejudiciële vraag is relevant voor de beslechting van het geding. Zou het PSPP-besluit een voldoende gekwalificeerde overschrijding van het mandaat van de ECB vormen en inbreuk maken op de bevoegdheden van de lidstaten voor het economisch beleid en/of op het verbod van monetaire begrotingsfinanciering, dan moeten de vorderingen worden toegewezen. Het PSSP-besluit zou dan immers naar Duits grondwettelijk recht als een ultra-vireshandeling moeten worden aangemerkt. In dat geval zouden de Duitse federale regering en de Bundestag door hun stilzitten de constitutionele rechten van verzoekers hebben geschonden. De vijfde prejudiciële vraag is relevant voor de beslechting van het geding voor zover de verzoekers opkomen tegen het stilzitten van de Bundestag en de Duitse federale regering met betrekking tot een eventuele schending van de grondwettelijke identiteit in de zin van artikel 79, lid 3, GG, aangezien het PSPP resulteert in aanzienlijke risico’s voor de federale begroting en raakt aan de algemene begrotingsverantwoordelijkheid van de Bundestag.

Prejudiciële vragen:

1. Maakt besluit (EU) 2015/774 van de Europese Centrale Bank van 4 maart 2015 inzake een overheidsprogramma voor aankoop van activa op secundaire markten (ECB/2015/10), zoals gewijzigd bij besluit (EU) 2015/2101 van de Europese Centrale Bank van 5 november 2015 houdende wijziging van besluit (EU) 2015/774 inzake een overheidsprogramma voor aankoop van activa op secundaire markten (ECB/2015/33), besluit (EU) 2016/702 van de Europese Centrale Bank van 18 april 2016 tot wijziging van besluit (EU) 2015/774 inzake een overheidsprogramma voor aankoop van activa op secundaire markten (ECB/2016/8) en [besluit] (EU) 2016/1041 van de Europese Centrale Bank van 22 juni 2016 inzake de beleenbaarheid van door de Helleense Republiek uitgegeven of volledige gegarandeerde verhandelbare schuldbewijzen en tot intrekking van besluit (EU) 2015/300 (ECB/2016/18), of de wijze waarop het wordt uitgevoerd, inbreuk op artikel 123, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie?

Is er met name sprake van een inbreuk op artikel 123, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie wanneer in het kader van het aankoopprogramma voor staatsobligaties (PSPP)
a)         in dier voege details over de aankopen worden meegedeeld, dat op de markten een feitelijke zekerheid ontstaat dat het Eurosysteem obligaties die door de lidstaten zullen worden uitgegeven, gedeeltelijk zal aankopen?

b)         ook nadien geen details worden bekendgemaakt over de inachtneming van minimumtermijnen tussen de uitgifte van een schuldbewijs op de primaire markt en de aankoop ervan op de secundaire markt, zodat op dit punt geen rechterlijk toezicht mogelijk is?

c)         alle aangekochte obligaties niet opnieuw worden verkocht, maar tot de vervaldatum ervan worden aangehouden en dus uit de markt worden genomen?

d)         het Eurosysteem nominale verhandelbare schuldbewijzen met een negatief rendement tot het einde van de looptijd verwerft?

2. Schendt het sub 1) vermelde besluit in elk geval artikel 123 VWEU wanneer het voor de verdere uitvoering ervan, in het licht van veranderde condities op de financiële markten, met name als gevolg van het schaarser worden van voor aankoop in aanmerking komende schuldbewijzen, noodzakelijk is de aanvankelijk geldende aankoopregels voortdurend te versoepelen, en wanneer de in de rechtspraak van het Hof van Justitie vastgestelde beperkingen voor een obligatieaankoopprogramma, zoals het PSPP, hun werking verliezen?

3. Schendt de thans geldende versie van het sub 1) vermelde besluit (EU) 2015/774 van de Europese Centrale Bank van 4 maart 2015 artikel 119 en artikel 127, leden 1 en 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en de artikelen 17 tot en met 24 van het Protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank, omdat het de grenzen van het in voornoemde bepalingen geregelde mandaat inzake monetair beleid van de Europese Centrale Bank overschrijdt en bijgevolg inbreuk maakt op de bevoegdheden van de lidstaten?

Worden de grenzen van het mandaat van de Europese Centrale Bank met name overschreden omdat

a)         het sub 1) vermelde besluit vanwege de omvang van het PSPP, die op 12 mei 2017 1 534,8 miljard EUR bedroeg, de voorwaarden voor herfinanciering van de lidstaten aanzienlijk beïnvloedt?
b)         het sub 1) vermelde besluit, rekening houdend met de onder a) vermelde verbetering van de voorwaarden voor herfinanciering van de lidstaten en de effecten daarvan voor de commerciële banken, niet alleen indirecte gevolgen heeft voor het economische beleid, maar zijn objectief vaststelbare effecten laten vermoeden dat het programma, naast een doelstelling van monetair beleid, minstens evenzeer een doelstelling van economisch beleid nastreeft?
c)         het sub 1) vermelde besluit vanwege de sterke uitwerking ervan op het economische beleid het evenredigheidsbeginsel schendt?
d)         gedurende de reeds meer dan twee jaar durende uitvoering ervan niet kan worden getoetst of het sub 1) vermelde besluit nog steeds noodzakelijk en evenredig is, omdat het geen specifieke motivering bevat?

4. Schendt het sub 1) vermelde besluit in elk geval artikel 119 en artikel 127, leden 1 en 2, VWEU en de artikelen 17 tot en met 24 van het Protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank, omdat de omvang, de reeds meer dan twee jaar durende uitvoering ervan en de daaruit resulterende uitwerking op het economische beleid ertoe nopen de noodzaak en de evenredigheid van het PSPP anders te beoordelen, en omdat het daardoor vanaf een bepaald tijdstip het monetair beleidsmandaat van de Europese Centrale Bank heeft overschreden?

5. Schendt de in het sub 1) vermelde besluit mogelijkerwijs beoogde onbeperkte risicoverdeling bij wanbetaling met betrekking tot obligaties van centrale overheden en van daarmee gelijkgestelde emittenten tussen de nationale centrale banken van het Eurosysteem de artikelen 123 en 125 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie alsook artikel 4, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, wanneer daardoor een herkapitalisatie van nationale centrale banken met middelen uit de begroting noodzakelijk kan worden?

Aangehaalde (recente) jurisprudentie: Gauweiler C-62/14; Commissie/Luxemburg C-473/93; Pringle C-370/12;

Specifiek beleidsterrein: FIN