C-585/16

Prejudiciële hofzaak

Zie bijlage rechts voor de verwijzingsuitspraak, en klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie.

Termijnen: Motivering departement:   16 februari 2017
Concept schriftelijke opmerkingen:       3 maart 2017
Schriftelijke opmerkingen:                   3 april 2017

Trefwoorden: asiel; internationale bescherming (UNRWA-geregistreerde vluchteling)

Onderwerp: - handvest grondrechten artikel 18 (asiel); artikel 19 (bescherming bij uitzetting); artikel 47 (doeltreffende voorziening in rechte)
- Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming;
- Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming.

Verzoekster, geboren 1972, is een in Jordanië wonende stateloze vrouw van Palestijnse herkomst. Zij komt vanuit Amman BUL binnen op 10-08-2014 met een visum voor een georganiseerde reis en vraagt op 25-11-2014 asiel aan. Op 02-12-2014 vindt een persoonlijk onderhoud plaats om te bepalen welke LS voor haar verzoek verantwoordelijk is. Op grond van het afgegeven geldige visum werd bij besluit van 12-01-2015 van het BUL agentschap voor vluchtelingen (verweerder) overeenkomstig artikel 12, lid 4, van Vo. 604/2013 een procedure met het oog op toekenning van een status ingeleid en op 21-02-2015 wordt een versnelde procedure voor de behandeling van het verzoek ingeleid. Op 24-02- 2015 en op 05-03-2015 vindt (opnieuw) een persoonlijk onderhoud plaats. Bij besluit van 12-05-2015 heeft verweerder geweigerd haar de vluchtelingen- (of humanitaire) status toe te kennen. De door verzoekster aangevoerde argumenten worden niet geloofwaardig geacht (geen daadwerkelijke ernstige individuele bedreiging van haar leven of haar persoon als burger als gevolg van geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict waardoor zij gedwongen was haar land van herkomst te verlaten). Verzoekster komt op tegen dat besluit. Zij stelt dat bij terugkeer naar de Gazastrook voor haar wel een reëel risico oplevert voor vervolging: er heerst een permanent gevaar voor leven en veiligheid. Zij wijst op arrest C-465/07 Elgafaji.

De verwijzende BUL rechter (Admin Rb Sofia) stelt vast dat in de BUL regelgeving, vóór omzetting van RL 2011/95, was bepaald dat geen vluchtelingenstatus wordt toegekend aan vreemdelingen die bescherming genieten van een VN-instelling. Ook nu zijn de daartoe relevante delen uit de RL niet in de nieuwe wet (16-10-2015) opgenomen maar op grond van de BUL Gw zijn zij wel onderdeel van BUL recht. De verwijzende rechter is van oordeel dat de nieuwe wetsversie in casu niet mag worden toegepast omdat geen overeenstemming is met artikel 12.1 a van RL 2011/95 (en de uitleg daarvan door het HvJEU). De BUL bepaling voorziet niet in de mogelijkheid tot beoordeling van de vraag of de VN-bescherming is opgehouden. Verzoekster is bij UNRWA geregistreerd en dit zou op grond van arrest C-31/09 Bolbol voldoende bewijs zijn dat (nog steeds) hulp van die organisatie wordt genoten. Hij vraagt zich af of het is toegestaan het verzoek (zoals in casu is geschied) te behandelen op grond van artikel 1A van het Vluchtelingenverdrag in plaats van artikel 1D tweede volzin (beëindiging bescherming). Hij wijst ook op procedurele mankementen: er is niet gekeken naar ontvankelijkheid van het verzoek. In BUL recht is het begrip ‘eerste land van asiel’ niet uitdrukkelijk opgenomen, wel dat een verzoek niet ontvankelijk is wanneer blijkt dat de betrokken vreemdeling elders (voldoende) bescherming geniet. Uit RL 2013/32 wordt niet duidelijk of de door het UNRWA geboden bijstand kan worden aangemerkt als “voldoende bescherming” die “anderszins” wordt genoten in de zin van die bepaling. Verder heeft hij vragen over de te volgen procedure. Hij legt de volgende vragen voor aan het HvJEU:

1. Volgt uit artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95, juncto artikel 10, lid 2, van richtlijn 2013/32 en artikel 78, lid 2, onder a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie dat:
a) het verzoek om internationale bescherming van een bij het United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (agentschap van de Verenigde Naties voor Palestijnse vluchtelingen in het Midden-Oosten; hierna: “UNRWA”) als vluchteling geregistreerde en vóór indiening van dat verzoek in het operationele gebied van die organisatie (de Gazastrook) woonachtige staatloze van Palestijnse afkomst mag worden behandeld als een verzoek op grond van artikel 1A van het Geneefse Verdrag betreffende de status van vluchtelingen van 1951 in plaats van als een verzoek om internationale bescherming op grond van artikel 1D, tweede volzin, van dat verdrag, mits de verantwoordelijkheid voor de behandeling van het verzoek is aanvaard op andere dan gezinsgerelateerde of humanitaire gronden en de behandeling ervan wordt beheerst door richtlijn 2011/95?
b) een dergelijk verzoek niet hoeft te worden getoetst aan de voorwaarden van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95, met als gevolg dat de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie over deze bepaling niet wordt toegepast?

2. Indien een verzoek om internationale bescherming moet worden behandeld overeenkomstig artikel 1D, tweede volzin, van het Geneefse Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, moet dan artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95, juncto artikel 5 van die richtlijn, aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling als het in het hoofdgeding aan de orde zijnde artikel 12, lid 1, punt 4, van de Zakon za ubezhishteto i bezhantsite (Bulgaarse asiel- en vluchtelingenwet, hierna: “ZUB”), zoals nadien gewijzigd, dat in de ten tijde van de feiten geldende versie geen uitdrukkelijke bepaling bevat betreffende de bescherming die Palestijnse vluchtelingen van rechtswege genieten, noch in de voorwaarde voorziet dat de bijstand om welke reden ook is opgehouden, en tevens aldus dat artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk is en daarom rechtstreekse werking heeft, zodat het ook van toepassing is indien degene die om internationale bescherming verzoekt, zich er niet uitdrukkelijk op heeft beroepen?

3. Laat artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, juncto artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 toe dat de rechter in eerste aanleg in een beroepsprocedure tegen een in overeenstemming met artikel 10, lid 2, van richtlijn 2013/32 genomen besluit om geen internationale bescherming toe te kennen, en gelet op de feiten in het hoofdgeding, het verzoek om internationale bescherming als zodanig overeenkomstig artikel 1D, tweede volzin, van het Geneefse Verdrag betreffende de status van vluchtelingen behandelt en overeenkomstig artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95/EU beoordeelt, wanneer het verzoek is ingediend door een bij het UNRWA geregistreerde en vóór indiening ervan in het operationele gebied van die organisatie woonachtige staatloze van Palestijnse afkomst en wanneer het verzoek in de procedure die heeft geleid tot het besluit om internationale bescherming te weigeren, niet is beoordeeld aan de hand van de voornoemde voorschriften?

4. Volgt uit het bepaalde in artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 met betrekking tot het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel dat een “volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden” omvat, gelezen in samenhang met de artikelen 33 en 34 en artikel 35, tweede alinea, van deze richtlijn en met artikel 21, lid 1, van richtlijn 2011/95, juncto de artikelen 18, 19 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat het op grond daarvan is toegestaan dat in een bij de rechter ingestelde beroepsprocedure tegen een in overeenstemming met artikel 10, lid 2, van richtlijn 2013/32 genomen besluit om geen internationale bescherming toe te kennen:
a) de rechter in eerste aanleg voor het eerst beslist over de ontvankelijkheid van het verzoek om internationale bescherming en over het refoulement van de staatloze naar het land waar deze voor indiening van het verzoek om internationale bescherming woonachtig was, nadat de rechter de beslissingsautoriteit ertoe heeft verplicht de hiertoe vereiste stukken over te leggen en de betrokkene in de gelegenheid heeft gesteld opmerkingen te maken over de ontvankelijkheid van diens verzoek; of
b) de rechter in eerste aanleg het besluit wegens schending van een wezenlijk vormvoorschrift nietig verklaart en de beslissingsautoriteit ertoe verplicht met inachtneming van de instructies inzake de uitlegging en toepassing van de wet een nieuw besluit over het verzoek om internationale bescherming vast te stellen, en daarbij ook het bij artikel 34 van richtlijn 2013/32 voorgeschreven persoonlijk onderhoud over de ontvankelijkheid te doen plaatsvinden en te bepalen of de staatloze kan worden teruggezonden naar het land waar deze voor indiening van het verzoek om internationale bescherming woonachtig was?
c) de rechter in eerste aanleg een beoordeling maakt van de veiligheidssituatie in het land waar de betrokkene woonachtig was ten tijde van de terechtzitting of, indien zich wezenlijke veranderingen hebben voorgedaan die ten gunste van de betrokkene in aanmerking moeten worden genomen, ten tijde van de uitspraak?

5. Vormt de bijstand die wordt geboden door het United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA) anderszins voldoende bescherming in de zin van artikel 35, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2013/32 in de betrokken land binnen het operationele gebied van het UNRWA wanneer dit land het beginsel van non-refoulement als bedoeld in het Geneefse Verdrag betreffende de status van vluchtelingen van 1951 toepast met betrekking tot de door het UNRWA ondersteunde personen?
6. Volgt uit artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, juncto artikel 47 van het Handvest van de grondrechten, dat de rechter in eerste aanleg op grond van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel in samenhang met de bepaling volgens welke “indien van toepassing, een onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming overeenkomstig richtlijn [2011/95]” dient te worden uitgevoerd, gehouden is om in het kader van een beroepsprocedure tegen het besluit waarbij het verzoek om internationale bescherming ten gronde is beoordeeld en internationale bescherming is geweigerd, een uitspraak te doen:
a) die niet alleen met betrekking tot de rechtmatigheid van de weigering van de vluchtelingenstatus, maar ook met betrekking tot de behoefte van de verzoeker aan internationale bescherming overeenkomstig van richtlijn 2011/95 gezag van gewijsde toekomt, zelfs indien internationale bescherming volgens het nationale recht van de betrokken lidstaat uitsluitend bij besluit van een administratieve instantie kan worden verleend;
b) waarin, ongeacht de onregelmatigheden in de door de beslissingsautoriteit uitgevoerde procedure, op grond van een passende beoordeling van het verzoek om internationale bescherming wordt bepaald of een dergelijke bescherming noodzakelijk is?
Aangehaalde (recente) jurisprudentie: C-465/07 Elgafaji et  Elgafaji; C-31/09 Bolbol

Specifiek beleidsterrein: VenJ/DMB; BZ/DJZ/IR