A-G: Bepaalde hervormingen van het justitiële stelsel in Roemenië zijn in strijd met het EU-recht

Contentverzamelaar

A-G: Bepaalde hervormingen van het justitiële stelsel in Roemenië zijn in strijd met het EU-recht
De Roemeense voorschriften inzake de ad-interimbenoeming van leden van de gerechtelijke inspectie, die in de praktijk ertoe leiden dat leden wiens mandaat is verstreken opnieuw in dienst worden genomen, zijn in strijd met de EU-vereisten van onpartijdigheid en onafhankelijkheid van rechters. Ook de oprichting in Roemenië van een aparte strafvervolgingsstructuur binnen het OM voor leden van het gerechtelijk apparaat is in strijd met deze EU-vereisten. Dat is het advies van A-G Bobek aan het EU-Hof naar aanleiding van vragen van Roemeense rechters.

Het gaat om de adviezen van advocaat-generaal Bobek van 23 september 2020 in de gevoegde zaken C-83/19, C-127/19 en C-195/19, zaak C-291/19, zaak C-355/19 en zaak C-397/19 .

Achtergrond

De artikelen 37 en 38 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië voorzien in de mogelijkheid voor de Commissie om passende maatregelen te treffen wanneer Roemenië de in het kader van de toetredingsonderhandelingen aangegane verbintenissen niet nakomt. De Commissie heeft in die context in beschikking 2006/928 een mechanisme voor samenwerking en toetsing (hierna: MST-beschikking) ingesteld om de vooruitgang van Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie te monitoren.

Op basis van de MST-beschikking worden op gezette tijden door de Commissie verslagen (hierna: MST-verslagen) uitgebracht over de vooruitgang van Roemenië met betrekking tot de onafhankelijkheid en de efficiënte werking van het gerechtelijk apparaat.   

Tussen september 2018 en maart 2019 heeft Roemenië vijf noodverordeningen aangenomen die hervormingen doorvoeren in het justitiële stelsel. Sommige van deze wijzigingen zijn in de MST-verslagen van 2018 en 2019 negatief beoordeeld door de Commissie. In dit verband hebben Roemeense rechters aan het EU-Hof gevraagd wat de juridische status is van de MST-beschikking en de daarop gebaseerde MST-verslagen. Met name luidt de vraag of de aanbevelingen in de MST-verslagen juridisch bindend zijn voor Roemenië.

Daarnaast hebben Roemeense rechters prejudiciële vragen gesteld over de verenigbaarheid van bepaalde justitiële hervormingen in Roemenië met de EU-vereisten van onpartijdigheid en onafhankelijkheid van rechters ( artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Werkingsverdrag en artikel 47, tweede alinea, EU-Handvest van de grondrechten (hierna: EU-Handvest)). Het gaat om de nieuwe regels inzake de ad-interimbenoeming van leden van de gerechtelijke inspectie, de oprichting van een afdeling binnen het Roemeense openbaar ministerie (OM) die als enige belast is met het onderzoek naar strafbare feiten binnen het gerechtelijk apparaat en wijzigingen in de bepalingen inzake materiële aansprakelijkheid van rechters.

Advies

Bindende werking MST-beschikking en MST-verslagen

De A-G concludeert ten eerste dat de MST-beschikking een besluit is in de zin van artikel 288, vierde alinea, EU-Werkingsverdrag . Een besluit is ingevolge dat artikel bindend voor de adressaten die in het besluit worden genoemd. Artikel 4 van de MST-beschikking bepaalt dat de EU-lidstaten adressaat zijn van de beschikking. De MST-beschikking is daarom bindend voor Roemenië. 

De MST-verslagen zijn volgens de A-G echter niet bindend. Roemenië moet wel rekening houden met de MST-verslagen bij het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de ijkpunten in de bijlage van de MST-beschikking . Volgens de A-G is Roemenië hiertoe verplicht op grond van het beginsel van loyale samenwerking ( artikel 4, lid 3, EU-Verdrag ).

Ad-interimbenoeming leden van de gerechtelijke inspectie

De Roemeense wet nr. 317/2014 bepaalt dat de hoofdinspecteur en de adjunct-hoofdinspecteur van de gerechtelijke inspectie in Roemenië worden benoemd door de hoge raad voor de magistratuur (hierna: hoge raad). De gerechtelijke inspectie speelt in Roemenië een cruciale rol bij tuchtprocedures tegen rechters.

De Roemeense regering heeft echter in 2018 een noodverordening ingevoerd. Op grond van deze noodverordening is het mogelijk dat de ambtstermijn van een (adjunct-)hoofdinspecteur van de gerechtelijke inspectie na het verstrijken van de officiële ambtstermijn automatisch wordt verlengd totdat de functie is ingevuld volgens de normale benoemingsprocedure. De hoge raad kan haar bevoegdheden, die zij bij de normale benoemingsprocedure heeft, niet uitoefenen bij een automatische verlenging.

De A-G concludeert in dit verband dat de automatische verlenging van een verstreken ambtstermijn, die bij een noodverordening wordt ingeluid en zonder dat de hoge raad bij de verlenging is betrokken, in strijd is met artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Verdrag en artikel 47, tweede alinea, EU-Handvest . De automatische verlenging behelst in feite namelijk een ad-interimbenoeming van de (adjunct-)hoofdinspecteur. De uitvaardiging van de noodverordening heeft daardoor tot gevolg dat de Roemeense regering zich mengt in de benoeming van de (adjunct-)hoofdinspecteur, terwijl dit een bevoegdheid is die exclusief toekomt aan de hoge raad.

Aparte afdeling binnen het Roemeense OM voor strafbare feiten van het gerechtelijk apparaat (SJII)

De Roemeense wet nr. 207/2018 voorziet in de oprichting van een afdeling binnen het Roemeense OM (hierna: SJII) voor onderzoek naar strafbare feiten die binnen het gerechtelijk apparaat zijn gepleegd. De SJII is exclusief bevoegd voor de strafrechtelijke vervolging van rechters en aanklagers in Roemenië.

Doordat één gecentraliseerde eenheid verantwoordelijk is voor de vervolging van rechters en aanklagers kan volgens de A-G een superstructuur ontstaan waarbinnen in hoge mate controle en dus invloed kan worden uitgeoefend. Het gaat daarbij onder meer om politieke beïnvloeding door de Roemeense regering. In dat kader rijst de vraag of rechters en aanklagers hun werk nog wel onafhankelijk en onpartijdig kunnen uitoefenen, zoals vereist door artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Verdrag en artikel 47, tweede alinea, EU-Handvest .

De A-G concludeert in dit verband dat er zeker legitieme en zwaarwegende redenen kunnen zijn die de oprichting van het SJII kunnen rechtvaardigen. Volgens de A-G bevat de huidige regeling echter onvoldoende waarborgen om elk risico op politieke beïnvloeding van het SJII uit te sluiten. De oprichting van de SJII kan volgens de A-G om die reden onverenigbaar zijn met artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Verdrag en artikel 47, tweede alinea, Handvest . Het staat echter aan de nationale rechter om dit te beoordelen. De nationale rechter moet bij de beoordeling rekening houden met de wijze waarop het SJII haar taken sinds de oprichting heeft uitgevoerd. In dit kader kan onder meer worden gekeken of met name niet-regeringsgezinde rechters en aanklagers zijn vervolgd.

Vervolgens concludeert de A-G dat artikel 47, tweede alinea, EU-Handvest ook in de weg staat aan de oprichting van een aparte vervolgingsstructuur (SJII) die, gezien de omvang van de zaken die behandeld moeten worden, met onvoldoende aanklagers is uitgerust. Het hebben van onvoldoende aanklagers leidt volgens de A-G namelijk vrijwel zeker tot een onredelijke duur van de strafprocedures.

Materiële aansprakelijkheid rechters

De A-G is verder van mening dat de vereisten van onpartijdigheid en onafhankelijkheid van rechters ( artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Verdrag en artikel 47, tweede alinea, EU-Handvest ) zich niet verzetten tegen nationale bepalingen op grond waarvan een lidstaat aansprakelijk kan worden gesteld voor gerechtelijke fouten. Volgens de A-G verzetten de vereisten van onpartijdigheid en onafhankelijkheid zich er ook niet tegen dat de lidstaat een rechter door middel van een regresactie civielrechtelijk aansprakelijk stelt indien sprake is van kwade trouw of grove nalatigheid.

De A-G benadrukt echter dat deze terugvorderingsprocedures wel voldoende garanties moeten bieden om ervoor te zorgen dat de rechters niet worden onderworpen aan directe of indirecte druk die hun beslissingen kunnen beïnvloeden. De A-G concludeert dat de Roemeense bepalingen inzake gerechtelijke fouten geen risico van indirecte druk op de rechterlijke macht inhouden. Het staat echter aan de nationale rechter om in het licht van alle relevante factoren te beoordelen of de nationale regels en de praktische toepassing ervan garanderen dat leden van de rechterlijke macht worden beschermd tegen druk die hun onafhankelijk oordeel kan beïnvloeden.  

Opmerking  : een conclusie van een A-G is een advies aan het EU-Hof. Het EU-Hof is volledig vrij daarvan af te wijken. Het is nog niet bekend wanneer de uiteindelijke uitspraak van het EU-Hof zal verschijnen. Dit kan nog enkele maanden duren. De uitspraak van het EU-Hof zal wel bindend zijn.

Meer informatie: