In september 1963 hebben Turkije en de Europese Economische Gemeenschap (EEG) (nu: de Europese Unie) een associatieovereenkomst gesloten. De associatieovereenkomst had tot doel om de toetreding van Turkije tot de EEG mogelijk te maken. Op grond van deze overeenkomst zou het vrij verkeer van Turkse werknemers geleidelijk tot stand worden gebracht (artikel 12) en de beperkingen van de vrijheid van vestiging en dienstverrichting door Turkse burgers worden opgeheven (artikelen 13 en 14). De associatieovereenkomst voorzag ook in de oprichting van een Associatieraad (artikel 6), die bevoegd is om besluiten te nemen (zie de artikelen 22 e.v. voor meer informatie over de Associatieraad).
Het zogenoemde Associatierecht EU-Turkije bestaat uit de Associatieovereenkomst (1963), het Aanvullend Protocol bij die overeenkomst (1970) en de besluiten van de Associatieraad. Het EU-Hof heeft in de afgelopen decennia de betekenis van de associatieregels verduidelijkt en nadere invulling gegeven. Het associatierecht is bindend EU-recht, en de rechtstreeks werkende bepalingen van het associatierecht dienen daarom met voorrang boven bepalingen van het nationale recht te worden toegepast (C-12/86, Demirel, punten 7-11). In dit ECER-dossier wordt nader ingegaan op de associatieregels.
Een Turkse werknemer kan rechten op het verrichten van arbeid en op verblijf ontlenen aan artikel, 6 lid 1 van Besluit 1/80. Die bepaling regelt uitsluitend de situatie van Turkse werknemers die al legaal in de arbeidsmarkt van de EU-lidstaten zijn opgenomen. De lidstaten blijven bevoegd om de toegang van Turkse werknemers tot hun grondgebied en de voorwaarden voor hun eerste tewerkstelling te reglementeren (C-237/91, Kus, punt 25). Artikel 6, lid 1 van Besluit 1/80 luidt als volgt:
Om rechten te kunnen ontlenen aan artikel 6, lid 1 van Besluit 1/80 dient men een Turkse werknemer te zijn die tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behoort en die ten minste een jaar legale arbeid heeft verricht voor dezelfde werkgever, die nog steeds werk voor hem heeft.
Het zijn van werknemer
Een werknemer is een persoon die gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties (reële en daadwerkelijke arbeid) levert en als tegenprestatie een (geldelijke) vergoeding ontvangt (C-1/97, Birden, punt 25). Er moet dus sprake zijn van een gezagsverhouding, van een prestatie en van een tegenprestatie (loon). Is van een van deze criteria geen sprake, dan kan men niet worden aangemerkt als 'werknemer' in de zin van het EU-recht en daarmee van het Associatierecht (zie het ECER-dossier over het begrip werknemer).
Het behoren tot de legale arbeidsmarkt
Om voor de toepassing van artikel 6, lid 1 van Besluit 1/80 te kunnen beoordelen of de Turkse werknemer moet worden geacht tot de (legale) arbeidsmarkt te behoren, moet worden nagegaan of de arbeidsverhouding op het grondgebied van een lidstaat kan worden gelokaliseerd dan wel een voldoende nauwe aanknoping met dit grondgebied vertoont (C-434/93, Bozkurt, punt 22). Bij de beoordeling of dit het geval is, moet worden gekeken naar de plaats van aanwerving, het grondgebied van waaruit de arbeid in loondienst wordt verricht en de toepasselijke nationale wetgeving op het gebied van het arbeidsrecht en de sociale zekerheid (C-188/00, Kurz, punt 37).
Daarnaast moeten de Turkse werknemers alle wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften van de betrokken lidstaat met betrekking tot de binnenkomst op zijn grondgebied en inzake arbeid in acht hebben genomen (C-340/97, Nazli, punt 31).
Het verrichten van legale arbeid
Het legale karakter van de arbeid veronderstelt dat de situatie van de Turkse werknemer op de arbeidsmarkt van de betrokken lidstaat stabiel en niet slechts van voorlopige aard is (C-192/89, Sevince, punt 30). Er dient dus sprake te zijn van een 'onbetwist verblijfsrecht' (C-98/96, Ertanir, punt 47). Er is sprake van een onbetwist verblijfsrecht in Nederland wanneer de Turkse onderdaan een geldige nationale verblijfsvergunning of een declaratoir verblijfsrecht heeft. Dat laatste is bijvoorbeeld het geval als hij als gezinslid van een EU-burger verblijfsrecht heeft op grond van richtlijn 2004/38 (zie dit ECER-dossier voor een overzicht van de gezinsleden die aanspraak kunnen maken op een dergelijk verblijfsrecht).
Artikel 6, lid 1 van Besluit 1/80 geeft recht op voortzetting van de arbeid in loondienst en daarmee recht op voortgezet verblijf. De voorwaarden die in de drie streepjes van die bepaling zijn gesteld, moeten achtereenvolgens door de Turkse werknemer worden vervuld.
Volgens het eerste streepje komt de Turkse werknemer in aanmerking voor voortzetting van zijn arbeid na één jaar legale arbeid op grond van een onbetwist verblijfsrecht indien dezelfde werkgever voortgezette werkgelegenheid voor hem heeft. Het eerste streepje beoogt de continuïteit van de tewerkstelling bij dezelfde werkgever te garanderen. Onder 'dezelfde werkgever' wordt bijvoorbeeld ook een uitzendbureau of een detacheringsbureau verstaan. De peildatum is de datum waarop de Turkse werknemer ten minste één jaar ononderbroken bij dezelfde werkgever heeft gewerkt op basis van een onbetwist verblijfsrecht. Binnen het eerste jaar arbeid kunnen nog geen rechten op grond van artikel 6, lid 1 van Besluit 1/80 bestaan.
Artikel 9 van de Associatieovereenkomst vormt een algemene non-discriminatiebepaling dat elke discriminatie uit hoofde van de nationaliteit verbiedt. Deze bepaling verwijst expliciet naar het EU-rechtelijke non-discriminatiebeginsel, dat op dit moment is vastgelegd in artikel 18 van het EU-Werkingsverdrag. Het verbod van discriminatie is van toepassing binnen de werkingssfeer van de overeenkomst. Uit de Nederlandse rechtspraak kan onder meer worden opgemaakt dat een inburgeringsplicht voor Turkse werknemers en een visumplicht voor dergelijke werknemers in strijd is met artikel 9 van de Associatieovereenkomst.
Naast het algemene discriminatieverbod in de Associatieovereenkomst bevat het associatierecht drie bijzondere discriminatieverboden. In artikel 3, lid 1 van Besluit 3/80 is een verbod van discriminatie inzake de sociale zekerheid opgenomen. Daarnaast komt in artikel 37 van het Aanvullend Protocol en artikel 10, lid 1 van Besluit 1/80 het verbod van discriminatie inzake lonen en verdere arbeidsvoorwaarden tot uitdrukking. Verder bevat artikel 9 van Besluit 1/80 een verbod van discriminatie inzake de toegang tot onderwijs. Turkse burgers en hun gezinsleden genieten ook gelijke behandeling wat betreft studietoelagen en -beurzen (C-374/03, Gürol, punt 45).
De associatieregels bevatten twee standstill-bepalingen: in artikel 41, lid 1 van het Aanvullend Protocol en artikel 13 van Besluit 1/80. De standstill-bepalingen verbieden de verdragspartijen om vanaf het moment van inwerkingtreding van de associatieregels nieuwe beperkingen in te voeren ten aanzien van de rechten die het associatierecht regelt. De standstill-bepaling uit het Aanvullend Protocol verbiedt nieuwe beperkingen bij de vestiging als zelfstandige of als dienstverlener. Daarnaast mogen EU-lidstaten geen nieuwe restricties invoeren met betrekking tot de onderwerpen die door Besluit 1/80 worden geregeld, zoals de toegang tot werkgelegenheid en het verblijfsrecht van (gezinsleden van) werknemers wier verblijf en arbeid legaal zijn (zie o.a. gevoegde zaken C-317/01 en C-369/01, Abitay, punt 84).
De standstill-bepalingen gelden eveneens ten aanzien van Turkse burgers die van plan zijn om gebruik te maken van hun vrij verkeer van werknemers, of van hun vrijheid van dienstverrichting of vestiging. Het verbod op nieuwe beperkingen strekt zich daarom ook uit tot de eerste toelating tot een EU-lidstaat. De standstill-bepalingen gelden voor de procedurele en materiele voorwaarden met betrekking tot de eerste toelating van Turkse werknemers, dienstverrichters, zelfstandigen en hun gezinsleden.
Het EU-Hof heeft wel grenzen gesteld aan het verbod op nieuwe beperkingen. Een nieuwe beperking voor Turkse burgers is bijvoorbeeld wel toegestaan indien deze beperking op dezelfde wijze van toepassing is op EU-burgers. De behandeling van Turkse burgers mag namelijk niet gunstiger zijn dan de behandeling die EU-lidstaten toekennen aan burgers uit andere EU-lidstaten (C-228/06, Soysal, punt 61 en artikel 59 van het Aanvullend Protocol).
Turkse werknemers ontlenen hun verblijfsrecht rechtstreeks aan artikel 6, lid 1 van Besluit 1/80. Hoewel die bepaling tekstueel gezien alleen toegang geeft op toegang tot de arbeidsmarkt, heeft het EU-Hof in haar rechtspraak meermaals geoordeeld dat dit recht op arbeid tevens een recht op verblijf in de betrokken lidstaat omhelst (C-192/89, Sevince, punt 29). Het recht op toegang tot arbeid houdt noodzakelijkerwijs in dat de Turkse werknemer op het moment van het verrichten van de arbeid een recht van verblijf heeft.
Om een geslaagd beroep op artikel 6, lid 1 van Besluit 1/80 te kunnen doen, moet aan de volgende, door het EU-Hof geformuleerde, voorwaarden worden voldaan:
