C-198/01, Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF), arrest van 9 september 2003
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van 9 september 2003, zaak C-198/01, Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF) en Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
Betrokken departementen Economische Zaken, Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Sleutelwoorden Mededingingsrecht - mededingingsrechtverstorende nationale wetgeving - verplichting overheidsorganen om geen wetgeving vast te stellen in strijd met Europees mededingingsrecht - bevoegdheid van nationale mededingingsautoriteit om een dergelijke wetgeving buiten toepassing te laten - voorwaarden voor niet-toerekenbaarheid van mededingingsverstorende gedraging aan ondernemingen.
Beleidsrelevantie Deze uitspraak is van belang voor de wetgever en de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). Deze uitspraak bevestigt niet alleen eerdere rechtspraak dat overheden verplicht zijn zich te onthouden van het maken van met de artikelen 81 en 82 EG strijdige wet- of regelgeving, maar ook dat de Commissie ingeval van met het verdrag strijdige regelgeving een inbreukprocedure kan inleiden. Nieuw in deze uitspraak is de mogelijkheid voor de NMa om "vast te stellen" dat wet- of regelgeving strijdig is met het Europese mededingingsrecht en de daarbijbehorende verplichting om de desbetreffende regel buiten toepassing te laten. Deze uitspraak bevestigt dat de plicht om nationale wetgeving die in strijd is met gemeenschapsrecht buiten toepassing te laten, direct rust op alle overheidsorganen met inbegrip van nationale toezichthouders. Daarnaast geeft de uitspraak aan dat in geval een nationale toezichthouder belast is met de toepassing van de artikelen 81 en 82 EG, deze autoriteit, in de termen van de uitspraak, kan "vaststellen" dat een nationale regel in strijd is met het Europese mededingingsrecht (artikel 10 EG junctis artikel 81 of 82 EG) en deze regel bijgevolg buiten toepassing moet laten.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum In deze zaak is sprake van een situatie waarin als gevolg van nationale regelgeving aan een consortium van nationale luciferfabrikanten (het CIF) een handelsmonopolie is verleend, bestaande uit het exclusieve recht om voor de Italiaanse markt lucifers te produceren en te verkopen. Door de nationale regels was aanvankelijk geen mededinging mogelijk. Na een uitspraak van het Corte constituzionale en een besluit van de minister van Financiën, is het monopolie afgeschaft en lopen de meningen uiteen of het lidmaatschap van het CIF sindsdien verplicht dan wel vrijwillig is voor de fabrikanten die er voor het einde van het monopolie lid van waren.
Artikel 3 sub g, jo. 10 jo. 81 EG roept volgens het Hof een verplichting tot samenwerking in het leven op grond waarvan lidstaten geen maatregelen mogen nemen of handhaven, ook niet van wettelijke of bestuursrechtelijke aard, die het nuttig effect van de op de ondernemingen toepasselijke mededingingsregels ongedaan kunnen maken.
Het beginsel van voorrang van het gemeenschapsrecht vereist, dat iedere bepaling van een nationale wet die in strijd is met het gemeenschapsrecht, buiten toepassing wordt gelaten. Deze verplichting om nationale wetgeving die in strijd met het gemeenschapsrecht is, buiten toepassing te laten, rust niet alleen op de nationale rechter maar op alle overheidsorganen (Fratelli Constanzo, zaak 103/88). Dit gaat zelfs zover dat bestuursorganen de verplichting hebben alle maatregelen te nemen om de volledige doorwerking van het gemeenschapsrecht te vergemakkelijken (Commissie/Italië, zaak 48/71).
Het Hof koppelt in overweging 50 van zijn arrest deze algemene regels inzake de voorrang en effectiviteit van het gemeenschapsrecht aan de taken van een nationale mededingingsautoriteit. Voor zover een nationale mededingingsautoriteit met name tot taak heeft toe te zien op de inachtneming van artikel 81 EG en deze bepaling samen met artikel 10 EG de lidstaten ertoe verplicht niet op te treden, moet deze autoriteit in het kader van een onderzoek van het gedrag van ondernemingen aan 81 EG de mogelijkheid hebben om vast te stellen dat een nationale regel in strijd is met artikel 10 EG juncto 81 EG. Voorts zou de nationale mededingingsautoriteit de nationale regel buiten toepassing moeten laten.
Het Hof onderstreept dat het in dit verband weinig relevant is dat in het geval waarin de nationale regelgeving ondernemingen verplicht tot mededingingsverstorend gedrag, deze niet tevens een inbreuk op de artikelen 81 en 82 EG kan worden verweten. Het Hof onderstreept dat de verplichtingen van de lidstaten en de verplichtingen van ondernemingen van elkaar verschillen en dat daarom de nationale mededingingsautoriteit verplicht blijft de betrokken nationale maatregel buiten toepassing te laten.
Ten aanzien van sancties die de betrokken ondernemingen kunnen worden opgelegd indien de nationale wet de mogelijkheid uitsluit van concurrentie maakt het Hof onderscheid tussen de periode voor en na de uitspraak van de nationale autoriteit dat de nationale wetgeving in strijd met artikel 10 jo. 81 EG is. In de periode voor de uitspraak kan op grond van het rechtszekerheidsbeginsel geen sanctie worden opgelegd voor gedragingen die de onderneming op grond van een nationale wet moest verrichten. De onderneming is dan gevrijwaard van alle gevolgen van de inbreuk, zowel ten aanzien van overheidsinstanties als ten aanzien van andere marktdeelnemers. In de periode nadat de uitspraak onherroepelijk is geworden kunnen ondernemingen niet langer stellen dat zij door die wet gedwongen zijn de communautaire mededingingsregels te schenden. Voor hun toekomstige gedrag kan dan ook een sanctie worden opgelegd. Indien een nationale wet zich ertoe beperkt ondernemingen tot concurrentie verstorende gedragingen aan te zetten of te vergemakkelijken (en dus niet dwingt tot concurrentieverstorend gedrag) levert de nationale wet geen rechtvaardiging op voor de ondernemingen om te handelen in strijd met de communautaire mededingingsregels. Dit betekent dat ook sancties kunnen worden opgelegd in de periode voor het besluit van de toezichthouder om die wet niet toe te passen. De nationale wet kan wel leiden tot vermindering van sanctiehoogte wegens verzachtende omstandigheid.
Korte analyse Nieuw is dat een autoriteit in het kader van een onderzoek van het gedrag van ondernemingen nationale wet- of regelgevingbuiten toepassing moet laten. Dit geldt ook als de autoriteit niet zelf toeziet op de naleving van de betrokken nationale wetgeving. Deze uitspraak is het resultaat van het combineren van het beginsel van voorrang van het gemeenschapsrecht met het beginsel van het nuttige effect van het gemeenschapsrecht. Een dergelijke verplichting bestaat als aan de volgende voorwaarden is voldaan:
In het onderhavige geval was er sprake van een nationale regeling die een handelsmonopolie aan een consortium verleent, hetgeen de effectieve werking van de rechtstreeks werkende bepaling artikel 81 EG doorkruiste. Daarbij had de nationale Italiaanse mededingingsautoriteit tot taak toe te zien op de inachtneming van artikel 81 EG.
Ten aanzien van de Nederlandse mededingingsautoriteit kan duidelijk een parallel worden getrokken met de Italiaanse situatie. De NMa is krachtens artikel 88 van de Mededingingswet aangewezen als de nationale autoriteit die bevoegd is tot decentrale toepassing van artikel 81, eerste lid, en artikel 82 EG. Volgens het onderhavige arrest van het Hof is de NMa dus verplicht, wanneer zij die artikelen 81 en 82 EG toepast, met de communautaire mededingingsregels strijdige nationale wet- of regelgeving buiten toepassing te laten. Met ingang van 1 mei 2004 zal een nationale mededingingsautoriteit zoals de NMa zelfs verplicht zijn om de artikelen 81 en 82 EG decentraal toe te passen voor zover de handel tussen de lidstaten in het geding is. Dit volgt uit de nieuwe Verordening (EG) nr. 1/2003, waarmee een grotere decentrale toepassing van het Europese mededingingsrecht wordt geïntroduceerd. Overigens ligt het voor de hand dat ook andere toezichthouders die tot taak hebben toe te zien op de communautaire regels in het kader van hun toezichtstaak nationale regelgeving buiten toepassing moeten laten indien deze niet verenigbaar is met het Europese recht door de desbetreffende communautaire regels.
Met dit arrest is dus duidelijk dat het aan de nationale toezichtautoriteit is om de Europese mededingingsregels te handhaven, zelfs indien daarvoor nationale regels aan de kant moeten worden gezet. Dit is voor het mededingingsrecht ook in lijn met de nieuwe verordening 1/2003, waarmee meer decentrale toepassing van het Europese mededingingsrecht wordt geïntroduceerd. In de conclusie wordt alleen gesproken over 'nationale wetgeving.' Uit oudere jurisprudentie blijkt dat het ook kan gaan om lagere regelgeving of andere bestuurlijke maatregelen.
Wat betreft de sanctieoplegging aan ondernemingen moet een onderscheid worden gemaakt tussen nationale wetten die de mogelijkheid van concurrentie uitsluiten en nationale wetten die concurrentieverstorende gedragingen vergemakkelijken of uitlokken. In gevallen waarin de wet dwingt tot concurrentieverstorend gedrag geldt dat de ondernemingen in kwestiein de periode voor de uitspraak dat de wet strijdig is met EG-recht geen sancties kunnen worden opgelegd. De ondernemingen zijn dan gevrijwaard van alle gevolgen van de inbreuk, zowel ten aanzien van overheidsinstanties als ten aanzien van andere marktdeelnemers. In de periode nadat de uitspraak onherroepelijk is geworden kunnen ondernemingen niet langer stellen dat zij door die wet gedwongen zijn de communautaire mededingingsregels te schenden. Voor gedragingen in deze periode kunnen dan ook sancties worden opgelegd. In gevallen waarin de nationale wet niet dwingt tot marktverstorend gedrag, maar dit gedrag wel vergemakkelijkt, geldt dat de ondernemingen zelf aansprakelijk blijven voor schendingen van de artikelen 81 en 82 EG. Bij het opleggen van sancties kan de wet wel worden aangemerkt als een verzachtende omstandigheid die leidt tot een lagere boete.
De reikwijdte van dit arrest is vooralsnog niet helemaal duidelijk: in onderhavig geval was er sprake van een autoriteit die uitdrukkelijk tot taak had om het Europees recht te handhaven. Wellicht is de reikwijdte van de plicht van bestuursorganen iets minder vergaand in andere situaties. Ook is onduidelijk hoe dit arrest zich verhoudt tot eerdere arresten met betrekking tot bepaalde beroepsgroepen.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Wet- en regelgeving die in strijd is met het gemeenschapsrecht moet door een bestuursorgaan, dat uitdrukkelijk tot taak heeft toe te zien op de naleving van de desbetreffende communautaire regels, buiten toepassing worden gelaten. Meer specifiek: regelgeving die tot gevolg heeft dat ondernemingen (i) de mededinging beperken, en (ii) tussenstaatse handel ongunstig beïnvloeden, moet door de NMa buiten toepassing worden gelaten. Dit kan eventueel resulteren in een sanctiebepaling. Voorkomen moet dus worden dat regelgeving:
De ICER werkgroep Gebruiksinstrument Mededingingsrecht is thans bezig met de ontwikkeling van een instrument dat als doel heeft het voorkomen van regelgeving in strijd met het mededingingsrecht.
Tenslotte kan worden gewezen op de meer uitgebreide rol voor de NMa: de NMa heeft voortaan niet alleen een taak en bevoegdheid ten aanzien van de mededingingsbeperkende gedragingen van ondernemingen, maar heeft (voor zover het gaat over de toepassing van de artikelen 81 en 82 EG) ook een bevoegdheid en zelfs een verplichting om bij de beoordeling van mededingingsbeperkende gedragingen van ondernemingen nationale regelgeving die de effectieve werking van Europese mededingingsregels kan aantasten, te toetsen en indien aan de orde, buiten toepassing te laten.
Voorstel voor behandeling De ICER stuurt dit fiche en het bijbehorende arrest ter kennisneming aan alle Ministers en verzoekt de Minister van Economische Zaken om het fiche en arrest toe te zenden aan de NMa en verzoekt de Minister van EZ de ICER op de hoogte te houden van de wijze waarop de MA hiermee in de toekomst zal omgaan. De ICER zendt het fiche ter kennisneming aan de ad hoc werkgroep Gebruiksinstrument Mededingingsrecht.
