C-221/11 Demirkan tegen Duitsland

Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 24 september 2013

Betrokken departementen
V&J, BZ, SZW

Sleutelwoorden
Associatieovereenkomst EEG-Turkije – Aanvullend protocol – Artikel 41, lid 1 – Standstill-clausule – Visumplicht voor toegang tot lidstaat – Vrij verrichten van diensten – Recht van Turks staatsburger om zich naar lidstaat te begeven om er familielid te bezoeken en om er potentieel diensten te ontvangen.

Beleidsrelevantie
Uit dit arrest volgt dat het begrip ‘vrij verrichten van diensten’ in de standstillclausule van het Aanvullend Protocol niet ziet op dienstontvangers. Dit betekent dat Turkse staatsburgers die naar een lidstaat gaan om daar een dienst te ontvangen, bijvoorbeeld als toerist, zich niet op de standstill- bepaling kunnen beroepen om zo te worden vrijgesteld van een eventuele visumplicht. Het Hof had eerder bepaald dat dienstverlening wel onder dat begrip in de standstill-clausule valt (zie arrest Soysal, C-228/06).

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
De Duitse autoriteiten hebben geweigerd om aan Demirkan, een Turks staatsburger, een visum te verstrekken voor een bezoek aan haar in Duitsland wonende stiefvader. Voor de Duitse rechterlijke instanties heeft Demirkan zich op de standstill-clausule[1] beroepen. Volgens haar verbiedt deze clausule de invoering van nieuwe beperkingen, zoals een visumplicht, niet alleen voor degenen die diensten wensen te verrichten (de zogenaamde actieve vrijheid van dienstverrichting), maar ook ten aanzien van degenen die een dienst wensen te ontvangen (de zogenaamde passieve vrijheid van dienstverrichting). Demirkan betoogt dat aangezien een bezoek aan familie in Duitsland de mogelijkheid biedt om diensten te ontvangen, zij moet worden aangemerkt als een potentiële ontvanger van diensten. Bovendien vereiste het Duitse recht op de datum waarop het Aanvullend Protocol in werking trad voor Duitsland, te weten in 1973, geen visum voor Turkse staatsburgers die in Duitsland familie wensten te bezoeken. De standstill-clausule zou dus meebrengen dat de algemene visumplicht die nadien, in 1980, door Duitsland voor Turkse staatsburgers is ingevoerd, niet op haar kan worden toegepast. Het Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (bestuursrechter in tweede aanleg Berlijn Brandenburg), waarbij in deze zaak hoger beroep was ingesteld, verzoekt het Hof van Justitie de strekking van de standstill-clausule te verduidelijken en aan te geven of onder het begrip “vrij verrichten van diensten” ook het ontvangen van diensten valt. Door het Hof wordt een vergelijking gemaakt tussen enerzijds de Verdragen van de Unie en anderzijds de Associatieovereenkomst en het Aanvullend Protocol. De bij de Verdragen van de Unie aan de burgers van de Unie gewaarborgde vrijheid van dienstverrichting omvat volgens vaste jurisprudentie niet alleen de actieve vrijheid van dienstverrichting, maar ook de passieve vrijheid van dienstverrichting. Burgers van de Unie die zich naar een andere lidstaat begeven om daar diensten te ontvangen of te kunnen ontvangen, zoals toeristen of patiënten, genieten dus de bescherming van de passieve vrijheid van dienstverrichting. Deze bescherming berust op de doelstelling om een interne markt tot stand te brengen, een ruimte zonder binnengrenzen, door alle belemmeringen op te heffen die aan de totstandbrenging van een dergelijke markt in de weg staan. Een uniforme uitleg van het begrip “vrij verrichten van diensten” zou meebrengen dat dit begrip in de overeenkomsten tussen de EEG en Turkije dezelfde ruime  betekenis zou hebben. Het Hof brengt echter een onderscheid aan. Anders dan de Verdragen van de Unie heeft de associatie EEG-Turkije een louter economische doelstelling, omdat de Associatieovereenkomst en het Aanvullend Protocol daarbij in hoofdzaak moeten bijdragen tot de economische ontwikkeling van Turkije. De ontwikkeling van de economische vrijheden om een vrij verkeer van personen van algemene aard mogelijk te maken, dat vergelijkbaar zou zijn met het vrije verkeer dat volgens de Verdragen van de Unie voor burgers van de Unie geldt, is niet het doel van de Associatieovereenkomst. Het Hof kent hier belang toe aan het doel en de ratio achter de betreffende regeling. Het Hof stelt verder vast dat de Associatieraad, die volgens het Aanvullend Protocol het ritme en de wijze van de geleidelijke opheffing van de beperkingen met betrekking tot het vrij verrichten van diensten moet bepalen, tot nog toe geen enkele maatregel heeft genomen die een wezenlijke vooruitgang vormt voor de totstandbrenging van die vrijheid. Bovendien wijst niets erop dat de partijen bij de associatieovereenkomst en bij het Aanvullend Protocol bij de ondertekening ervan het vrij verrichten van diensten in die zin zouden hebben opgevat dat dit de passieve vrijheid van dienstverrichting omvatte. Het Hof concludeert dat het begrip “vrij verrichten van diensten” in artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol anders moeten worden uitgelegd dan het begrip vrij verkeer van diensten in het overige Unierecht, in die zin dat het niet de vrijheid van Turkse staatsburgers omvat om zich als ontvangers van diensten naar een lidstaat te begeven om daar een dienst te ontvangen.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid en de rechtspraktijk op nationaal niveau
De uitkomst van het arrest is in lijn met de Nederlandse inbreng in deze zaak. Opvallend is dat het arrest lijkt af te wijken van de eerdere vaste rechtspraak waar het Hof bij de uitleg van het Associatierecht als uitgangspunt neemt dat wordt toegewerkt naar de integratie van Turkije in de Europese Unie. In dit arrest lijkt het Hof niet uit te gaan van dit uitgangspunt bij de uitleg van het Unierecht. Het Hof geeft in dit arrest weliswaar aan dat uit vaste rechtspraak volgt dat in het kader van de Verdragsbepalingen inzake het vrij verrichten van diensten aanvaarde beginselen zo veel mogelijk op overeenkomstige wijze moet worden toegepast op Turkse staatsburger. Dit om de beperkingen tussen de overeenkomstsluitende partijen van de vrijheid van dienstverrichting op te heffen. Echter, het begrip ‘vrij verrichten van diensten’ wordt vervolgens niet uitgelegd op een wijze die overeenkomt met de uitlegging die het Hof heeft gegeven aan de overeenkomstige Verdragsbepalingen. In dit geval wijst het Hof juist op de verschillen tussen de associatieovereenkomst en het aanvullend protocol enerzijds, en het Verdrag, anderzijds. Zo wordt er allereerst op gewezen dat de associatie EEG-Turkije een louter economische doelstelling heeft en tot doel heeft: ”de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de Partijen te bevorderen met volledige inachtneming van de noodzaak de versnelde ontwikkeling van de economie van Turkije en de verruiming van de werkgelegenheid en de verbetering der levensomstandigheden van het Turkse volk te verzekeren.” Dit is een ander doel dan dat  wat artikel 21 VWEU nastreeft voor burgers van de Unie,  namelijk te verzekeren dat zij vrijelijk op het grondgebied van de lidstaten kunnen reizen en verblijven. Ten tweede wordt er op gewezen dat niets erop wijst dat partijen bij de associatieovereenkomst en bij het aanvullend protocol het vrij verrichten van diensten in die zin zouden hebben opgevat dat dit ook de passieve vrijheid van dienstverrichting omvatte. De praktijk wijst op het tegendeel. Zoals de advocaat-generaal in zijn conclusie heeft opgemerkt, hebben partijen na de inwerkingtreding van het aanvullend protocol een visumplicht voor toeristische verblijven van Turkse staatsburgers ingevoerd. Volgens de Duitse regering, die hierin niet is tegengesproken, heeft ook de Republiek Turkije zelf ten aanzien van België en Nederland de vrijstelling van de visumplicht ingetrokken die gold voor Belgische en Nederlandse staatsburgers die geen werknemers waren. Daarmee betrekt het Hof in dit arrest opnieuw de ratio en het moment van het afsluiten van de betreffende overeenkomsten. Deze overeenkomsten zijn afgesloten vóór het ontstaan van de lijn in de jurisprudentie van het Hof waarin de vrijheid om diensten te verlenen geacht wordt ook te omvatten de vrijheid om te reizen en diensten te ontvangen. Het Hof geeft in dit arrest aan onder welke omstandigheden gelijkluidende begrippen in het unierecht, niet altijd gelijkluidend behoeven worden uitgelegd.

De ICER zendt dit fiche en het bijbehorende arrest ter kennisname aan de ministers van Veiligheid en Justitie, van Buitenlandse Zaken en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Een vervolgfiche is niet nodig.