C-280/00, Altmark Trans, arrest van 24 juli 2003

Datum arrest, zaaknummer, partijen
Arrest van het Hof van Justitie van 24 juli 2003, Altmark Trans, C-280/00

Betrokken departementen
Alle departementen, alsmede IPO ,VNG en de Unie van Waterschappen (UvW).

Sleutelwoorden
Exploitatie van lijndiensten voor stads-, voorstads- en streekvervoer - Overheidssubsidies - Begrip staatssteun - Compensatie als tegenprestatie voor openbaredienstverplichtingen

Beleidsrelevantie
Wanneer is voldaan aan de in dit arrest genoemde voorwaarden, is de compensatie door de overheid van de kosten voor het verlenen van een opgelegde openbare dienst door een onderneming geen staatssteun in de zin van het EG-Verdrag. De naleving van de voorwaarden is belangrijk om claims van concurrerende onderneming te voorkomen. Indien niet aan alle vier in het Altmark-arrest geformuleerde eisen is voldaan, of twijfelachtig is of aan al deze eisen is voldaan dient afgewogen te worden of melding van de betaling als steunmaatregel moet plaatsvinden .

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
In 1990 heeft de onderneming Altmark Trans vergunningen en subsidies voor personenvervoer met bussen in de Landkreis Stendal verkregen. In 1994 hebben de Duitse autoriteiten de vergunningen van Altmark verlengd en de aanvragen van een concurrerende onderneming afgewezen. Deze concurrent heeft dit besluit aangevochten voor de Duitse rechterlijke instanties. Het Bundesverwaltungsgericht heeft het Hof van Justitie onder meer de vraag voorgelegd of subsidies ter compensatie van tekorten in het openbare stads-, voorstads- en streekvervoer onder artikel 87 EG vallen.

Volgens het Hof kan een overheidsmaatregel slechts worden beschouwd als staatssteun in de zin van het EG-verdrag indien sprake is van een verleend "voordeel", dat een ondernemer onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen. Van een dergelijk "voordeel" is echter geen sprake wanneer een overheidsmaatregel te beschouwen is als een compensatie die de tegenprestatie vormt voor de prestaties die de begunstigde ondernemingen hebben verricht om openbaredienstverplichtingen uit te voeren, aldus het Hof.

Het Hof formuleert vier voorwaarden waaraan een dergelijke compensatie in een concreet geval moet voldoen om te voorkomen dat deze als staatssteun zou moeten worden aangemerkt:

1. De begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en die verplichtingen moeten duidelijk omschreven zijn. Dit moet bijvoorbeeld blijken uit de nationale wetgeving of vergunningen.
2. De parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld. Dit om te vermijden dat de compensatie een economisch voordeel bevat waardoor de begunstigde onderneming ten opzichte van concurrerende ondernemingen kan worden bevoordeeld. Voorbeeld: compensatie door een lidstaat van door een onderneming geleden verliezen zonder dat de parameters voor een dergelijke compensatie vooraf zijn vastgesteld, valt onder het begrip staatssteun wanneer achteraf blijkt dat de exploitatie van bepaalde diensten in het kader van de uitvoering van openbaredienstverplichtingen niet economisch levensvatbaar was.
3. De compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken. Daarbij mag rekening worden gehouden met de opbrengsten en met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen. De inachtneming van deze voorwaarde is volgens het Hof 'onmisbaar' om te waarborgen dat de begunstigde onderneming geen voordeel wordt toegekend dat de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen doordat de mededingingspositie van die onderneming wordt versterkt.
4. De noodzakelijke compensatie moet worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met (vervoer)middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren. Hierbij moet rekening worden gehouden met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen. Deze berekeningsmethode kan achterwege blijven wanneer de betreffende onderneming in een concreet geval is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding waarbij selectie heeft plaatsgevonden op basis van de laagste kosten voor de gemeenschap.

Een overheidsmaatregel die niet voldoet aan één of meer van deze voorwaarden, moet worden beschouwd als een steunmaatregel. Vooral de tweede en de vierde voorwaarde verdienen daarbij aandacht.

Korte analyse
Dit arrest is niet alleen van belang voor de vervoerssector. De redenering van het Hof is van toepassing op iedere betaling met staatsmiddelen ten gunste van een onderneming (zoals subsidie, belastingvoordeel) die als compensatie dient voor het uitvoeren van een openbare dienstverplichting. Met dit arrest heeft het voltallige Hof als uitgangspunt het beginsel van Ferring gekozen, namelijk de "geen staatssteun"-opvatting (zaak C-53/00, Jur. 2001, blz. I-9067) bevestigd. Nieuw aan Altmark zijn echter de vier voorwaarden die het Hof heeft geformuleerd.

Het arrest laat zich niet uit over de relatie tussen artikel 86, lid 2 EG en artikel 87 EG. Wanneer niet aan alle door het Hof in Altmark opgesomde voorwaarden is voldaan, dient de steun te worden aangemeld. Het is denkbaar dat de Commissie bij de beoordeling van de aangemelde steunmaatregel, deze steun krachtens artikel 86 lid 2 EG en getoetst aan de hierin gestelde specifieke voorwaarden, verenigbaar acht met artikel 87 EG. 'Overcompensatie' is in alle gevallen staatssteun en dient in elk geval aan de criteria van artikel 87 EG te worden getoetst; toepassing van artikel 86 lid 2 EG is dan niet aan de orde omdat niet aan de noodzakelijkheidseis is voldaan. Zo heeft het Hof in het arrest Ferring hierover bepaald dat artikel 86, lid 2, EG niet geldt voor een belastingvoordeel voor ondernemingen die zijn belast met het beheer van een openbare dienst, voorzover dit voordeel groter is dan de extra kosten voor de openbare dienstverlening (punt 33).

Voorts zijn de door het Hof geformuleerde voorwaarden op onderdelen globaal en algemeen. Zo mag bijvoorbeeld de compensatie de werkelijke kosten niet te boven gaan, maar het Hof laat ruimte voor een 'redelijke winst'. Het is niet duidelijk hoe deze moet worden berekend. Dit probleem doet zich ook voor op andere gebieden (hoge prijzen als een vorm van misbruik van een economische machtspositie als bedoeld in artikel 82 EG, of bij de interconnectie en toegang in telecommunicatie-sector).

In wezen moedigt het Hof de lidstaten aan ondernemingen zoveel mogelijk te selecteren via openbare aanbesteding op basis van de laagste kosten. Immers, berekening van de 'gemiddelde kosten van een goed beheerde onderneming' is niet eenvoudig wanneer geen inzicht bestaat in de kostenstructuur van vergelijkbare ondernemingen. Ook hier is niet duidelijk hoe de 'redelijke winst' zou moeten worden berekend. Het risico van procedures door concurrerende ondernemingen blijft dus bestaan.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau
De ministeries moeten onderzoeken of de bestaande regelingen en de verleende compensaties aan ondernemingen voor de kosten van openbare dienstverplichtingen voldoen aan de voorwaarden die het Hof in dit arrest stelt. Er moet immers van worden uitgegaan dat de Altmark-uitspraak terugwerkende kracht heeft. Daarnaast moet ook worden gelet op de wijze waarop diensten van algemeen economisch belang worden opgedragen aan ondernemingen. Daarbij moet vooralsnog een voorzichtige en behoedzame uitleg van het arrest worden gehanteerd. Bij twijfel moet worden afgewogen of alsnog melding aan de Commissie moet plaatsvinden. Hetzelfde geldt voor decentrale overheden en de Minister van BZK wordt verzocht dit laatste te bevorderen.

Voorstel voor behandeling
De ICER zendt dit fiche en het arrest ter behandeling toe aan alle ministers, alsmede aan ISO. De minister van EZ wordt verzocht aan te dringen op heldere richtsnoeren in het kader van het Multilateraal Steun Overleg (MSO) voor de concrete toepassing van de vier criteria uit dit arrest. Tevens zou de ICER-werkgroep Transparantierichtlijn aandacht kunnen besteden aan het arrest. In ISO-kader zal worden gewerkt aan verdere follow-up van dit arrest. Elk departement is hierbij zelf verantwoordelijk. De Minister van BZK wordt verzocht het Altmark-fiche, onder begeleiding van een toelichtende brief, te verspreiden onder de decentrale overheden (IPO, UvW en VNG).