C-408/97, Commissie tegen Nederland (tolgelden), arrest van 12 september 2000
Datum arrest, zaaknummer, partijen HvJ EG 12 september 2000, C-408/97, Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen het Koninkrijk der Nederlanden, het Verenigd Koninkrijk en Noord-Ierland (C-359/97), de Franse Republiek (C-276/97), de Helleense Republiek (260/98) en Ierland (C-358/97).
Betrokken departementen V&W, Financiën
Sleutelwoorden Tolgelden, BTW heffing over tol, uitzondering voor publiekrechtelijke lichamen
Beleidsrelevantie De arresten hebben betrekking op de BTW-heffing over tol en de uitzondering voor publiekrechtelijke lichamen. De arresten stroken met het Nederlandse standpunt dat publiekrechtelijke lichamen niet belastingplichtig zijn voor diensten onder bezwarende titel die zij als overheid verrichten.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum De arresten betreffen allen een verzoek van de Commissie om vast te stellen dat respectievelijk Nederland (C-408/97), het Verenigd Koninkrijk (C-359/97), de Franse Republiek (C-276/97), de Helleense Republiek (C-260/98) en Ierland (C-358/97) in strijd hebben gehandeld met de artikelen 2 en 4 van de Zesde BTW richtlijn (77/388/EEG van de Raad betreffende de harmonisatie van de wetgeving der lidstaten omzetbelasting - Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag (PB L 145, blz. 1), hierna te noemen "de Zesde BTW-richtlijn". De Commissie is van mening dat bovengenoemde lidstaten in strijd hebben gehandeld met de Zesde BTW-richtlijn omdat zij de tolgelden die in deze lidstaten worden geheven als tegenprestatie voor de aan de weggebruikers verleende dienst voor het gebruik van wegeninfrastructuur, niet aan BTW hebben onderworpen.
Artikel 2 van de Zesde BTW-richtlijn luidt als volgt: Aan de belasting over de toegevoegde waarde zijn onderworpen:
In artikel 4, leden 1, 2 en 5, van de Zesde BTW richtlijn wordt bepaald:
Wanneer deze lichamen evenwel zodanige werkzaamheden of handelingen verrichten, moeten zij daarvoor als belastingplichtige worden aangemerkt, indien een behandeling als niet-belastingplichtige tot concurrentievervalsing van enige betekenis zou leiden.
Nederlandse situatie In Nederland is het heffen van autowegentol uitsluitend een aangelegenheid van de overheid en publiekrechtelijke lichamen. In 1996 was de tunnel onder de Dordtse Kil de enige wegeninfrastructuur waarvoor nog tol moest worden betaald (namelijk aan het publiekrechtelijke lichaam Wegschap Tunnel Dordtse Kil). Het ter beschikking stellen van wegeninfrastructuur door publiekrechtelijke lichamen wordt in Nederland als een niet aan BTW onderworpen activiteit beschouwd.
Situatie in overige lidstaten Verenigd Koninkrijk: Het heffen van tol voor het beschikbaar stellen van wegeninfrastructuur wordt in het Verenigd Koninkrijk uitgevoerd door publiekrechtelijke lichamen en particuliere marktdeelnemers volgens een bijzondere regeling.
Frankrijk: Het heffen van tol voor het beschikbaar stellen van wegeninfrastructuur wordt in Frankrijk uitgevoerd door publiekrechtelijke lichamen en particuliere marktdeelnemers (concessiehouders).
Griekenland: In Griekenland is het heffen van tol voor het beschikbaarstellen van wegeninfrastructuur voorbehouden aan een publiekrechtelijk lichaam (nationaal Wegenbouwfonds).
Ierland: In Ierland is het heffen van tol voor het beschikbaar stellen van wegeninfrastructuur voorbehouden aan particuliere marktdeelnemers.
Overwegingen van het Hof De overwegingen van het Hof komen in alle zaken grotendeels overeen: Het Hof stelt vast dat het ter beschikking stellen van een wegeninfrastructuur tegen betaling van tol door de weggebruiker een economisch activiteit is in de zin van de artikelen 2 en 4 van de Zesde BTW richtlijn. Artikel 2 van de Zesde BTW richtlijn kent een zeer ruime werkingssfeer toe aan de BTW plicht.
Artikel 4, lid 1, van de Zesde BTW richtlijn omschrijft als belastingplichtige eenieder die zelfstandig een economische activiteit verricht, ongeacht het oogmerk of het resultaat van die activiteit. Het doet daarbij niet terzake dat de bedoelde activiteiten bestaan uit het in het algemeen belang verrichten van bij de wet opgedragen en wettelijk geregelde taken. Als economische activiteit wordt onder andere beschouwd de exploitatie van een lichamelijke of onlichamelijke zaak om er duurzaam opbrengst uit te verkrijgen.
Het Hof stelt vast dat, gezien de omvang van de met het begrip economische activiteiten omschreven werkingssfeer, de marktdeelnemers in de lidstaten, voor zover zij wegeninfrastructuur tegen vergoeding ter beschikking stellen aan de weggebruikers, een economisch activiteit in de zin van de Zesde BTW richtlijn verrichten.
Het Hof oordeelt dat bij het ter beschikking stellen van wegeninfrastructuur tegen betaling er een rechtstreeks verband bestaat tussen de verrichte dienst en de ontvangen tegenwaarde zodat er hier sprake is van een dienst welke onder bezwarende titel wordt verricht. Bij het gebruik van de wegeninfrastructuur moet immers tol worden betaald, waarvan de hoogte onder meer afhangt van de gebruikte categorie van voertuigen en de afgelegde afstand. Er is hier derhalve, een rechtstreeks en noodzakelijk verband tussen de verrichte dienst en de ontvangen tegenwaarde in geld.
Volgens artikel 4, lid 5, van de Zesde BTW richtlijn worden publiekrechtelijke lichamen niet als belastingplichtigen aangemerkt voor de werkzaamheden of handelingen die zij als overheid verrichten. Het Hof volgt niet de redenering van de Commissie, dat een lichaam enkel als overheid handelt voor de werkzaamheden die onder het begrip overheid stricto sensu vallen. Het Hof stelt dat aan artikel 4, lid 5, wordt voldaan indien:
Het Hof stelt in alle zaken vast dat de Commissie heeft nagelaten aan te tonen dat de publiekrechtelijke lichamen die in de Lidstaten een tolweg exploiteren, onder dezelfde (juridische) voorwaarden handelen als een particuliere marktdeelnemer volgens de rechtspraak van het Hof. In de onderhavige zaken kunnen drie situaties worden onderscheiden:
Exploitatie van tolwegen enkel door publiekrechtelijke lichamen Het Hof stelt in de Nederlandse en Griekse zaken vast dat er sprake is van exploitatie van de tolwegen door een publiekrechtelijke lichaam (gezien de brieven van de Nederlandse regering en het feit dat het hier niet gaat om zelfstandige derden die een overheidstaak uitoefenen en omdat het ook niet ging om de uitoefening van een zelfstandig economische activiteit die wordt uitgeoefend in het kader van een vrij beroep). Omdat aan beide voorwaarden van artikel 4, lid 5, is voldaan verwerpt het Hof het beroep van de Commissie in beide zaken.
Exploitatie van tolwegen door zowel publiekrechtelijke lichamen als particuliere marktdeelnemers In de zaken tegen Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk stelt het Hof vast dat de tolwegen door publiekrechtelijke lichamen worden geëxploiteerd, maar in een aantal gevallen ook door particuliere marktdeelnemers. Daar de Commissie echter heeft verzuimd aan te tonen dat de exploitatie van de wegen door publiekrechtelijke lichamen en particuliere marktdeelnemers onder dezelfde (juridische) voorwaarden wordt uitgevoerd, beperkt het Hof zich ertoe te bepalen dat deze lidstaten in gebreke zijn gebleven door geen BTW te heffen op de tolheffing, voor zover de exploitatie van de wegen niet door publiekrechtelijke lichamen wordt verricht.
Exploitatie van tolwegen uitsluitend door particuliere marktdeelnemers In de zaak tegen Ierland overweegt het Hof conform de uitspraken in de zaken tegen Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, met dien verstande dat nu de exploitatie van de tolwegen in Ierland uitsluitend door particuliere marktdeelnemers wordt uitgevoerd, Ierland in gebreke is gebleven door geen BTW te heffen over de tolgelden.
Tenslotte stelt het Hof vast dat, voor zover de verplichting bestaat BTW te heffen over de tolgelden, tevens de verplichting voor de lidstaat bestaat om de bedragen overeenkomend met de belasting die over de tolgelden had moeten worden geheven, vermeerderd met vertragingsrente, uit de eigen middelen afkomstig uit de BTW ter beschikking te stellen aan de Commissie.
Korte analyse Het belang van deze zaken is gelegen in de vraag onder welke voorwaarden een beroep kan worden gedaan op de vrijstelling van artikel 4, lid 5, van de Zesde BTW richtlijn.Voor vrijstelling moet er sprake zijn van:
Het Hof volgt hierbij eerdere rechtspraak (C-202/90, Ayuntamiento de Sevilla, punt 18). De tweede eis is ook gebaseerd op vaste rechtspraak, (C-231/87 en 129/88 Comune di Carpaneto Piacentino, C-4/89 , Comune di Carpaneto Piacento en C-247/95 Marktgemeinde Welden); er dient sprake te zijn van werkzaamheden die worden verricht in het kader van het specifiek voor hen geldende juridische regime. Dit wordt anders als er sprake is van werkzaamheden die publiekrechtelijke lichamen "onder dezelfde juridische voorwaarden verrichten" als particuliere marktdeelnemers.
Opgemerkt kan worden dat het Hof niet snel aanneemt dat aan beide voorwaarden voor vrijstelling is voldaan. Duidelijk is dat particulier verrichte werkzaamheden niet van BTW zijn vrijgesteld louter omdat zij bestaan in het verrichten van handelingen die tot de prerogatieven van de overheid horen (C-96/81, Commissie/Nederland en C-202/90, Ayuntamiento de Sevilla). Vaststaat verder dat er in ieder geval geen sprake kan zijn van een zelfstandige derde die belast is met een publiekrechtelijk taak ( Ayuntamiento de Sevilla, reeds aangehaald). Het verrichten van ambtelijke werkzaamheden waarbij overheidsgezag wordt uitgeoefend, door bijvoorbeeld notarissen en gerechtsdeurwaarders, is niet voldoende om voor de vrijstelling van artikel 4, lid 5, Zesde BTW richtlijn, in aanmerking te komen omdat zij niet deel uitmaken van het staatsapparaat maar een zelfstandige economische activiteit uitoefenen in het kader van een vrij beroep (C-96/81 Commissie/Nederland).
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau De arresten stroken met het standpunt dat door de Nederlandse regering en in jurisprudentie sinds langere tijd wordt verdedigd ten aanzien de BTW-plicht. Publiekrechtelijke lichamen zijn niet belastingplichtig voor diensten onder bezwarende titel die zij als overheid verrichten. Een publiekrechtelijk lichaam is wel belastingplichtig voor een dienst onder bezwarende titel die als overheid wordt verricht, indien de behandeling als niet-belastingplichtige leidt tot concurrentievervalsing van enige betekenis. De werkzaamheden die door een publiekrechtelijk lichaam als overheid worden verricht, zijn de werkzaamheden die door dat publiekrechtelijk lichaam worden verricht in het kader van het specifiek voor dat lichaam geldende juridische regime, met uitsluiting van de werkzaamheden die het verricht onder dezelfde juridische voorwaarden als particuliere economische subjecten.
Deze arresten hebben de volgende consequenties voor het wetsvoorstel Bereikbaarheid en Mobiliteit. Op basis van het wetsvoorstel Bereikbaarheid en Mobiliteit worden de mobiliteitstarieven (te weten het spitstarief, het betaalstrooktarief en het toltarief) altijd in rekening gebracht door publiekrechtelijke lichamen, in casu het Rijk en de wegbeherende mede-overheden. Private (rechts)personen beschikken op basis van dit wetsvoorstel niet over mogelijkheden om de mobiliteitstarieven in te stellen en anders dan namens publiekrechtelijke lichamen van weggebruikers te vorderen. Dit laat onverlet dat omzetbelasting verschuldigd kan zijn in de verhouding tussen wegbeheerder en ondersteunende privaatrechtelijke rechtspersoon. Met betrekking tot de mobliteitstarieven verrichten het Rijk en de wegbeherende mede-overheden louter werkzaamheden als overheid. Het niet belasten van de mobliteitstarieven leidt niet tot concurrentievervalsing van enige betekenis. Er behoeft gezien het bovenstaande over de mobliteitstarieven geen omzetsbelasting in rekening te worden gebracht.
Uit de arresten blijkt dat in de huidige Nederlandse situatie geen BTW geheven hoeft te worden over tolgelden, nu er slechts op een weg (Dordtse Kil) tol wordt geheven en deze tol door een publiekrechtelijk lichaam wordt geheven. De behandeling van het Wegschap Dordtse Kil als niet-belastingplichtige, leidt niet tot concurrentievervalsing van enige betekenis. De situatie verandert niet met het ingebuikneme van de Westerscheldetunnel in het jaar 2003. De Westerscheldetunnel is bestemd voor het verkeer tussen Zuid-Beveland en Zeeuws-Vlaanderen. Op basis van het Wetsvoorstel Bereikbaarheid en Mobiliteit zullen er wellicht door overheden toltarieven worden geheven. Op basis van dit wetsvoorstel zullen ook andere overheden dan het Wegschap Dordtse Kil tol kunnen heffen. De tolheffing op basis van de Wet Bereikbaarheid en Mobiliteit zal niet voor 1 januari 2006 plaatsvinden. Gezien de voorziene locaties van de betaalpoorten voor het toltarief zal de behandeling als niet-belastingplichtige niet leiden tot concurrentievervalsing van enige betekenis (met de Westerscheldetunnel).
Voorstel voor behandeling De ICER zendt de arresten en het fiche ter kennisneming aan de Ministers van Verkeer & Waterstaat en van Financiën.
