Verzamelfiche Externe betrekkingen: C-137/12 Commissie tegen de Raad van de Europese Unie, C-114/12 Europese Commissie tegen de Raad van de Europese Unie, C-399/12 Duitsland tegen de Raad van de Europese Unie, C-28/12 Commissie tegen de Raad van de Europese Unie
Verzamelfiche Externe Betrekkingen
Verzamelfiche Arresten van het Hof van Justitie van 22 oktober 2013 in zaak C-137/12 Commissie tegen de Raad van de Europese Unie, van 4 september 2014 in zaak C-114/12 Europese Commissie tegen de Raad van de Europese Unie, van 7 oktober 2014 in zaak C-399/12 Duitsland tegen de Raad van de Europese Unie en van 29 april 2015 in zaak C-28/12 Commissie tegen de Raad van de Europese Unie
Betrokken departementen Alle
Sleutelwoorden Extern optreden van de Europese Unie -Gemeenschappelijke handelspolitiek– Interne markt – Internationale overeenkomsten – Exclusieve externe bevoegdheid van de Unie - Bepaling van het standpunt dat namens de Europese Unie moet worden ingenomen in een bij een internationale overeenkomst opgericht lichaam – Internationale overeenkomst waarbij de Europese Unie geen partij is– Begrip ‘handelingen met rechtsgevolgen’
Beleidsrelevantie Deze uitspraken zijn van belang voor de bevoegdheidsverdeling tussen de instellingen van de Europese Unie en tussen de Europese Unie en de lidstaten op het gebied van externe betrekkingen. Het EU-Hof trekt de lijnen in zijn rechtspraak van vóór het Verdrag van Lissabon (VvL) door naar de nieuwe bevoegdheidsbepalingen in het EU-Werkingsverdrag. Die rechtspraak en de bevoegdheidsverdeling bevatten nog altijd onduidelijkheden en onderwerpen van discussie. Sinds de inwerkingtreding van het VvL heeft de Commissie een bewuste strategie gevolgd om die punten in voor haar gunstige lijn door het Hof te laten beslechten. Uit de onderhavige uitspraken volgt dat die strategie tot nu toe succesvol is. Uit zaak C-137/12 over de ondertekening van het verdrag over rechtsbescherming van diensten volgt dat de EU exclusief bevoegd is wanneer de inhoud van een te ondertekenen verdrag “hoofdzakelijk” onder het gemeenschappelijke handelsbeleid valt. Andere inhoudelijke elementen die een gedeelde bevoegdheid zouden rechtvaardigen, maar die slechts bijkomstig van aard zijn en een middel om het hoofddoel van het verdrag te bereiken, veranderen die exclusieve bevoegdheid niet. Uit zaak C-114/12 over het machtigingsbesluit voor de Commissie om te onderhandelen over een verdrag van de Raad van Europa over de bescherming van de rechten van omroeporganisaties volgt dat dat er sprake is van een exclusieve externe bevoegdheid van de Unie wanneer bestaande EU regels op het gebied van het Verdrag grotendeels overeenkomen met de bepalingen van het beoogde verdrag. Er hoeft geen sprake te zijn van 100 % overlap. Uit zaak C-399/12 volgt dat de Raad bevoegd is standpunten vast te stellen die namens de Unie moeten worden uitgedragen in internationale organisaties waarvan de EU geen lid is, maar alleen een aantal lidstaten. Dit geldt zelfs als het beoogde besluit van die organisatie niet juridisch verbindend is en slechts indirect rechtsgevolgen zal hebben voor de EU. Tot slot volgt uit zaak C-28/12 over het gezamenlijke besluit van de Raad en de lidstaten over de toetreding van IJsland en Noorwegen tot de Luchtvervoersovereenkomst tussen de EU en de VS dat de lidstaten geen zelfstandig gebruik mogen maken van de besluitvormingsprocedure van de Raad uit artikel 218, lid 5 EU-Werkingsverdrag over de ondertekening en voorlopige toepassing van verdragen met derde landen. Samenvattingen van feiten, redenering en dictum Zaak C-137/12 De aanleiding voor zaak C-137/12 is het besluit van de Raad ter ondertekening van het Raad van Europa-verdrag inzake de rechtsbescherming van diensten gebaseerd op of bestaande uit voorwaardelijke toegang. Het gaat in dit verdrag om (bepaalde) diensten op het gebied van radio- en tv-omroep en op het gebied van de informatiemaatschappij. De Commissie, ondersteund door het Europees Parlement, betoogt dat het verdrag, gelet op het doel en de inhoud ervan, primair onder het gemeenschappelijke handelsbeleid valt (artikel 207 VWEU) en slechts op bijkomstige wijze onder het beleid betreffende de interne markt (artikel 114 VWEU). De Raad en de interveniërende lidstaten hebben betoogd dat de overeenkomst hoofdzakelijk gerelateerd is aan de interne markt en slechts bijkomstig aan het gemeenschappelijk handelsbeleid. Volgens de Raad valt het daarmee niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie, maar onder een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid. Het Hof oordeelt dat de ondertekening van het verdrag onder het gemeenschappelijk handelsbeleid valt, en daarmee onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie. Een verwijzing naar het samenbrengen van de wetgeving van de partijen moet worden aangemerkt als slechts een middel ter verwezenlijking van het hoofddoel van het verdrag en geen eigen doel van het verdrag. Het Hof maakt ook duidelijk dat de in het verdrag opgenomen confiscatoire en beslagleggingsmaatregelen slechts van bijkomstige aard zijn. Daarom kan de eventuele strafrechtelijke aard ervan geen rechtvaardiging vormen voor een uitzonderingspositie voor het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken op grond van de “Titel V”-protocollen bij de EU-Verdragen. Bovendien oordeelde het Hof dat de rechtsgrondslag bepaalt welke procedurele protocollen eventueel van toepassing zijn, en niet andersom. De wenselijkheid een bepaalde procedure toe te passen mag geen invloed hebben op de keuze van de rechtsgrondslag voor een besluit. Daarvoor tellen alleen inhoudelijke argumenten. Zaak C-114/12 De aanleiding van het beroep van de Commissie in zaak C-114/12 is het besluit van de Raad waarin hij de Commissie machtigt te onderhandelen namens de Unie over een verdrag van de Raad van Europa over de bescherming van de rechten van omroeporganisaties. In dat besluit is bepaald dat de Commissie onderhandelt over die onderdelen die tot de bevoegdheden van de Unie behoren en dat de Voorzitter van de Raad zal deelnemen namens de lidstaten wanneer het een bevoegdheid van de lidstaten betreft. De Commissie is van mening dat de Unie echter over een exclusieve bevoegdheid beschikt. Zij voert in beroep schending van artikel 3, lid 2 van het EU-Werkingsverdrag aan. In tegenstelling tot wat de Raad en de lidstaten hebben betoogd (zie punten 51 en 52), constateert het Hof dat deze bepaling het AETR arrest (C-032/71) en de daarop gebaseerde rechtspraak codificeert. Volgens die bepaling bestaat een exclusieve externe bevoegdheid als de sluiting van de overeenkomst gevolgen kan hebben voor gemeenschappelijke regels of de strekking ervan kan wijzigen. Dat is het geval wanneer de internationale verbintenis binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt. De betrokken regels van Unierecht en die in de beoogde overeenkomst hoeven elkaar echter niet voor 100 procent te overlappen aldus het Hof. Er is ook al sprake van een exclusieve bevoegdheid als de overeenkomst “grotendeels”” wordt bestreken door regels van Unierecht. Sinds het verdrag van Lissabon moet de exclusieve bevoegdheid van de Unie niet restrictiever worden opgevat. Het Hof stelt in dat kader vast dat protocol 25 over de uitoefening van de gedeelde bevoegdheden van de Unie niet van toepassing is op artikel 3, lid 2 VWEU, maar alleen op artikel 2, lid 2 VWEU. Het protocol bepaalt dus de strekking van een door de Unie met de lidstaten gedeelde bevoegdheid. Het beoogt niet zoals de lidstaten hebben betoogd, de omvang van de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie in een van de in artikel 3, lid 2, VWEU bedoelde gevallen te beperken aldus het Hof. Het bestaan van een exclusieve externe bevoegdheid moet worden gebaseerd op een concreet onderzoek van de verhouding tussen het beoogde verdrag en het geldende Unierecht. Het beoogde Verdrag gaat over bescherming van naburige rechten van omroeporganisaties. Het Hof stelt vast dat er voor die rechten in het Unierecht een geharmoniseerd juridisch kader bestaat. Het Hof concludeert dat de inhoud van de onderhandelingen tot een grotendeels door gemeenschappelijke regels van de Unie bestreken gebied behoort en dat deze onderhandelingen die regels kunnen aantasten of de strekking ervan kunnen wijzigen. Om die reden vallen die onderhandelingen onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie, aldus het Hof. Zaak C-399/12 De aanleiding in zaak C-399/12 is het besluit van 12 juni 2012 van de Raad waarin het standpunt is vastgesteld dat namens de Europese Unie moet worden ingenomen over resoluties waarover mogelijk wordt gestemd in de Internationale Organisatie voor Wijnbouw en Wijnbereiding (OIV). Duitsland stelt beroep tot nietigverklaring in tegen dit besluit. Artikel 218, lid 9 VWEU is de rechtsgrondslag van het besluit. Duitsland bestrijdt deze rechtsbasis. Volgens Duitsland is de rechtsgrondslag niet toepasselijk omdat die is bedoeld voor gevallen waarin de EU partij is bij het verdrag waarop het besluit van de internationale organisatie wordt gebaseerd. Bovendien hebben de OIV-aanbevelingen geen rechtsgevolgen omdat ze niet verbindend zijn. De EU is geen partij bij deze organisatie en niet alle lidstaten zijn partij. De OIV-aanbevelingen zijn wel van invloed op de EU-regelgeving met betrekking tot oenologische procedés omdat de EU deze automatisch overneemt in EU-wetgeving. Het Hof oordeelt dat het feit dat de Unie geen partij is bij het OIV-Verdrag haar niet belet om artikel 218, lid 9 VWEU toe te passen. Deze bepaling verwijst immers naar een lichaam dat is opgericht krachtens “een overeenkomst” zonder te preciseren dat de Unie partij bij die overeenkomst moet zijn. De in deze bepaling opgenomen verwijzing naar de standpunten die “namens de Unie” moeten worden ingenomen, impliceert evenmin dat de Unie partij moet zijn bij de overeenkomst tot oprichting van het betrokken internationale lichaam. Daarnaast bepaalt het Hof dat de door de OIV vast te stellen aanbevelingen, “handelingen met rechtsgevolgen” vormen in de zin van artikel 218, lid 9 VWEU. Immers, uit de verordeningen 1234/2007 en 606/2009 volgt dat de Uniewetgever deze aanbevelingen opneemt in de regelgeving die hij in dit verband vaststelt. Daardoor hebben de aanbevelingen rechtsgevolgen en kan de EU-standpuntbepaling hierover worden gebaseerd op artikel 218, lid 9 VWEU. Het feit dat het voorafgaand aan de OIV-vergadering onduidelijk was of de betrokken aanbevelingen ter stemming gebracht zouden worden, is niet relevant voor de toepasselijkheid van deze bepaling, aldus het EU-Hof. Zaak C-28/12 De aanleiding in zaak C-28/12 is het gezamenlijke besluit 2011/708/EU van de Raad en de lidstaten over de toetreding van IJsland en Noorwegen tot de Luchtvervoersovereenkomst tussen de EU en de VS. De Raad was afgeweken van het voorstel van de Commissie voor een besluit van de Raad alleen en had een hybride besluit vastgesteld, dat uitgaat van zowel de Raad als de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten in het kader van de Raad bijeen. De Commissie heeft beroep tot nietigverklaring van het besluit ingesteld. Het Hof is het eens met de Commissie dat alleen de Raad het besluit voor de ondertekening en de voorlopige toepassing van de toetredingsovereenkomst en van de aanvullende overeenkomst kon vaststellen. Het Hof overweegt dat ingevolge artikel 13, lid 2 EU-Verdrag over de toedeling van bevoegdheden, alleen de Raad - en niet ook de lidstaten - gebruik kan maken van de procedure uit artikel 218, lid 5 EU-Werkingsverdrag. Voor die procedure geldt dat de Raad met gekwalificeerde meerderheid besluit. Het besluit voegt een handeling van de Raad en een intergouvernementele handeling van de lidstaten samen zonder dat kan worden onderscheiden welke handeling de wil van de Raad en welke die van de lidstaten vertegenwoordigt. De lidstaten hebben dus meegedaan aan een besluitvormingsprocedure waartoe zij niet bevoegd zijn. Daarnaast impliceert het intergouvernementele deel van het besluit eenstemmigheid. Volgens het Hof kunnen dergelijk verschillende handelingen niet geldig tot stand komen in het kader van één procedure. Het Hof erkent dat de lidstaten en de instellingen van de Unie bij de onderhandeling, sluiting en de uitvoering van een internationale overeenkomst nauw moeten samenwerken wanneer het onderwerp deels tot de bevoegdheid van de Unie en deels tot die van de lidstaten behoort. Maar dit betekent niet dat de Raad de procedurevoorschriften en stemregels van artikel 218 VWEU niet hoeft te eerbiedigen. Het EU-Hof vernietigt het besluit maar handhaaft de gevolgen van het besluit totdat de Raad een nieuw besluit neemt. Eerste inventarisatie van mogelijke effecten De uitspraken verduidelijken dat het Verdrag van Lissabon geen wijziging heeft gebracht in de bevoegdheidsverdeling tussen de Europese Unie en de lidstaten op het gebied van externe betrekkingen. De rechtspraak van voor VvL en de bevoegdheidsverdeling bevatten nog altijd onduidelijkheden en onderwerpen van discussie. Sinds de inwerkingtreding van het VvL heeft de Commissie een bewuste strategie gevolgd om die punten in voor haar gunstige lijn door het Hof te laten beslechten. Uit de onderhavige uitspraken volgt dat die strategie tot nu toe succesvol is. Op specifieke elementen uit de betrokken zaken heeft het Hof de interpretatie van die bevoegdheidsverdeling - in het voordeel van de EU - aangescherpt. Het effect van de uitspraken is dat: a) de EU exclusief bevoegd is wanneer het beoogde verdrag “hoofdzakelijk” onder het gemeenschappelijke handelsbeleid valt. Andere inhoudelijke elementen die een gedeelde bevoegdheid zouden rechtvaardigen die slechts bijkomstig van aard zijn en een middel om het hoofddoel van het verdrag te bereiken, veranderen die exclusieve bevoegdheid niet. b) de EU exclusief bevoegd is wanneer bestaande EU regels op het gebied van het Verdrag “grotendeels” overeenkomen met die van het Verdrag. Er hoeft geen sprake te zijn van 100 % overlap. c) artikel 218, lid 9 VWEU een toereikende rechtsgrondslag is voor de vaststelling van namens de Unie uit te dragen standpunten in internationale organisaties waarbij de EU geen partij is, maar alleen een aantal lidstaten, indien aan de voorwaarden uit die bepaling is voldaan: het gaat om standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, en het moet gaan om een lichaam dat handelingen met, ook indirecte, rechtsgevolgen voor de EU vaststelt. d) de lidstaten mogen niet deelnemen aan de besluitvorming van de Raad over de ondertekening en voorlopige toepassing van verdragen met derde landen. ‘Hybride besluiten’, besluiten van de Raad en de LS tezamen, zijn dus niet meer toegestaan. Voorstel voor afdoening De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit fiche en het arrest ter kennisneming aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet nodig.
Zie ook gerelateerde documenten over Externe betrekkingen
