Op deze pagina:
Memorie van Toelichting
Zoals de Europese Raad van Laeken reeds vaststelde, noopten de verbreding en verdieping van de Unie ertoe de slagvaardigheid van de Unie te vergroten, o.a. door verbeteringen in de institutionele structuur van de Unie door te voeren. Het Verdrag van Lissabon voorziet daarin. De wijzigingen hiertoe zijn zowel in het EU-Verdrag als in het Werkingsverdrag neergelegd. De belangrijkste wijzigingen op institutioneel terrein vormen de herstructurering van de Verdragen, de invoering van de gewone wetgevingsprocedure, de invoering van de vaste voorzitter van de Europese Raad, het stemmen in de Raad volgens het systeem van de dubbele meerderheid, de aanpassing van de samenstelling van de Commissie, de uitbreiding van de rechtsmacht van het Hof van Justitie en de vereenvoudigde wijzigingsprocedures. Deze en andere vernieuwingen worden hieronder nader toegelicht. De overige institutionele aanpassingen, zoals betreffende de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, de instelling van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, en de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO), worden behandeld bij de toelichting bij het desbetreffende beleidsonderdeel in paragrafen 2.2 tot en met 2.6 van deze memorie. Paragraaf 3 van deze memorie bespreekt de uitbreiding van de betrokkenheid van het Europees Parlement en van de nationale parlementen.
De regering heeft zich tijdens het onderhandelingsproces ingezet voor deze institutionele verbeteringen teneinde de EU in staat te stellen de resultaten te leveren die van haar worden verwacht en tegelijkertijd de democratische legitimiteit daarvan te verzekeren. Deze wijzigingen in het institutionele bestel van de Unie zullen ervoor zorgen dat de slagvaardigheid van de Unie zal toenemen onder een steviger democratisch toezicht van zowel het Europees Parlement als van de nationale parlementen in de lidstaten. De Europese regelgeving zal bovendien in ruimere mate aan de jurisdictie van het Hof van Justitie worden onderworpen, hetgeen de rechtszekerheid en uniforme interpretatie van het Unierecht ten goede zal komen.
Herstructurering van de Verdragen
Op grond van het Verdrag van Lissabon vervalt het verschil tussen de EG en de EU. De Europese Gemeenschap als aparte juridische en politieke entiteit komt te vervallen. De Unie treedt hiervoor in de plaats op grond van artikel 1 van het EU-Verdrag, zoals gewijzigd door het Verdrag van Lissabon (artikel 1 VEU), alsmede artikel 1 bis, tweede lid, van het Werkingsverdrag (artikel 1 VWEU). Ook het behouden van de rechtsgevolgen van reeds totstandgekomen instrumenten van secundair recht is gegarandeerd door deze bepaling, die zowel werking intern heeft als extern, volkenrechtelijk. De rechtsgevolgen van besluiten genomen in het kader van het GBVB en JBZ zijn eveneens behouden via artikel 9 van het Protocol betreffende de overgangsbepalingen. Dit artikel was nodig omdat deze instrumenten onder het Verdrag van Lissabon van naam en type veranderen. Dit is niet het geval voor EG-instrumenten.
Het Verdrag van Lissabon herstructureert de oorspronkelijke verdragen enigszins. De ingewikkelde pijlerstructuur komt grotendeels te vervallen. De JBZ-bepalingen worden opgenomen bij de rest van de beleidsterreinen van de Unie, in het Werkingsverdrag. Alleen het GBVB behoudt een aparte status. Dit beleidsterrein blijft als enige in het EU-Verdrag staan. Het wordt grotendeels uitgezonderd van de rechtsmacht van het Hof van Justitie en kent bijzondere besluitvormingsregels en procedures. Deze procedures kunnen overigens niet tot wetgeving leiden (artikel 11 EU-Verdrag (artikel 24 VEU)).
Rechtspersoonlijkheid en recht van de Unie
In het Verdrag van Lissabon wordt aan de Unie expliciet rechtspersoonlijkheid toegekend (artikel 46 A EU-Verdrag (artikel 47 VEU)). In de oorspronkelijke verdragen beschikte de EG, die door de EU wordt opgevolgd, expliciet over rechtspersoonlijkheid (artikel 281 EG-Verdrag). Van de Europese Unie kan gesteld worden dat deze de facto ook reeds rechtspersoonlijk- heid had. De Unie was immers op grond van het bestaande artikel 24 EU-Verdrag al partij geworden bij enkele verdragen.
In een verklaring bij het Verdrag van Lissabon is opgenomen dat de Verdragen – en het recht dat de Unie op grond van de Verdragen vaststelt – voorrang hebben boven het nationale recht van de lidstaten. De verklaring bevestigt dit voor de Europese rechtsorde wezenlijke beginsel dat is gebaseerd op jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie (verklaring 17).
Nota naar aanleiding van het verslag
Rechtspersoonlijkheid en recht van de Unie Op de vragen van de leden van de fractie van de SP of het feit dat de EU gebaseerd is op twee Verdragen effect heeft op de manier waarop bepaalde handelingen kunnen worden verricht en of hiermee hetzelfde effect is bereikt als zou de EU gebaseerd zijn op het Grondwettelijk Verdrag, antwoordt de regering als volgt. Het naast elkaar bestaan van de beide verdragen heeft in beginsel geen gevolgen voor de manier waarop handelingen worden verricht. Voortaan worden alle handelingen verricht door één institutioneel kader, namens de Unie, en zonder dat de voorheen bestaande juridische tweedeling Unie versus Gemeenschap nog langer een rol zal spelen. Het Verdrag van Lissabon onderscheidt zich van het Grondwettelijk Verdrag doordat niet de symbolische stap naar een grondwetsstructuur is genomen. Voorts vragen de leden van de SP-fractie naar het belang van de plaats van het GBVB in het EU-Verdrag. De regering kan hierop antwoorden dat de handhaving van het GBVB op deze plaats van belang was om de aparte status van het GBVB als intergouvernementeel beleidsterrein te onderstrepen. Hierin verschilt het GBVB van de politiële en justitiële samenwerking waarvan de communautarisering wenselijk werd geacht en die om die reden werd overgeheveld naar het Werkingsverdrag.
Memorie van antwoord Eerste Kamer
De leden van de fracties van de ChristenUnie en van de SGP vragen hoe de regering de mogelijke spanningen onder het Verdrag van Lissabon tussen de belangrijkste Europese instellingen beoordeelt. Moet de Commissie als «Europese regering» worden aangemerkt of de Raad? De regering wijst erop dat er ook met het Verdrag van Lissabon geen sprake is van een «Europese regering». Er is sprake van een communautair besluitvormingsproces waarbinnen de instellingen hun onderscheidende rol vervullen. De regering is van mening dat met het Verdrag van Lissabon de democratische controlemechanismen en het institutionele evenwicht in de Unie behouden blijven. Zij verwijst in dit licht tevens naar het antwoord van de regering op een vergelijkbare vraag van de leden van de VVD-fractie.
De leden van de fracties van de ChristenUnie en van de SGP vragen voorts naar de gevolgen van artikel 47 VEU dat de Europese Unie rechtspersoonlijkheid verleent. De regering wijst erop dat de Unie al de facto beschikte over rechtspersoonlijkheid. De Unie heeft de afgelopen jaren diverse verdragen gesloten met derde landen en internationale organisaties. De explicitering daarvan in het nieuwe Verdrag schept dus op volkenrechtelijk gebied in wezen geen nieuwe situatie. Ook staat thans buiten kijf dat de Unie bevoegd is privaatrechtelijke handelingen te verrichten, in het kader van haar eigen functioneren en in de uitvoering van beleid.
Advies Raad van State
Institutionele veranderingen
Met het Verdrag van Lissabon wordt de positie van de Europese Raad aanmerkelijk versterkt. De Europese Raad wordt volledig geïntegreerd in het institutionele bestel van de Unie, geeft de nodige impulsen voor de ontwikkeling van de Unie en bepaalt de algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten. Voorts krijgt de Europese Raad in het kader van de noodremprocedures,die onder meer betrekking hebben op sociale zekerheid, wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken en grensoverschrijdende criminaliteit, een formele rol waar het «wets»voorstellen van de Commissie betreft.
Nader rapport
De regering deelt de visie van de Raad van State dat de positie van de Europese Raad in het Verdrag van Lissabon wordt versterkt ten opzichte van de eerdere Verdragen. Overigens betreft dit voor een belangrijk deel een codificatie van de praktijk die in de afgelopen jaren is ontstaan, waarbij de rol van de bijeenkomsten van de staatshoofden en regeringsleiders in het Europese politieke proces is toegenomen. De regering acht het een winstpunt dat de rol van de Europese Raad thans duidelijk in de Verdragen is geregeld. Een accentuering van de rol van de lidstaten is een van de elementen die eraan kunnen bijdragen dat de Europese besluitvorming herkenbaarder wordt en kan helpen het publieke draagvlak voor Europa te versterken. Daarom is in het Verdrag ook de betrokkenheid van de nationale parlementen bij Europese wetgevingsvoorstellen van de Europese Commissie vergroot en is nu een duidelijker verdeling van de bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten tot stand gekomen.
De Europese Raad zal over specifieke bevoegdheden beschikken ten aanzien van benoemingen en procedures van besluitvorming. Voorts zal de Europese Raad zich concentreren op het geven van strategische impulsen aan de samenwerking in de Unie, maar hij krijgt geen wetgevende bevoegdheid. Die blijft voorbehouden aan de Raad van Ministers in het communautaire samenspel met de Commissie en met het Europees Parlement. Op deze wijze blijven de democratische controlemechanismen en het daarvoor vereiste institutionele evenwicht overeind.
Europese Raad
De Europese Raad wordt met het Verdrag van Lissabon een instelling (artikel 9 EU-Verdrag (artikel 13 VEU)). Artikel 9 B, eerste lid, EU-Verdrag, omschrijft de bevoegdheden van de Europese Raad (artikel 15, eerste lid, VEU). Daarbij wordt tevens bepaald dat de Europese Raad geen wetgevende taak heeft. In diverse artikelen van de Verdragen zijn specifieke taken opgedragen aan de Europese Raad. Het gaat vooral om besluiten in het kader van benoemingen en procedures van besluitvorming. Omdat de Europese Raad een instelling wordt, krijgt het Hof van Justitie de bevoegdheid de wettigheid na te gaan van handelingen van de Europese Raad die beogen rechtsgevolgen voor derden tot stand te brengen (artikel 230 Werkingsverdrag (artikel 263 VWEU)). Ook kan het Hof van Justitie vaststellen dat de Europese Raad in strijd met de Verdragen heeft nagelaten een besluit te nemen (artikel 232 Werkingsverdrag (artikel 265 VWEU)). Ten slotte zal de Europese Raad als instelling een eigen reglement van orde moeten vaststellen (artikel 201 bis, derde lid, Werkingsverdrag (artikel 235, derde lid, VWEU)).
Aan de samenstelling van de Europese Raad is een vaste voorzitter van de Europese Raad – die niet fungeert als vertegenwoordiger van een lidstaat waaruit hij afkomstig is – toegevoegd (voor toelichting zie hierna). Daarnaast neemt de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid deel aan de beraadslagingen van de Europese Raad (artikel 9 B, tweede lid, EU-Verdrag (artikel 15, tweede lid, VEU)). De leden van de Europese Raad kunnen zich, indien de agenda dat vereist, laten bijstaan door een minister (derde lid). Het staat hen, anders dan voorheen, vrij te kiezen door welke van de ministers zij zich wensen te laten vergezellen. In het derde lid is de bestaande praktijk vastgelegd dat de Europese Raad ten minste twee keer per half jaar bijeenkomt. Daarnaast kunnen buitengewone bijeenkomsten van de Europese Raad bijeen worden geroepen door de Voorzitter.
De Europese Raad spreekt zich uit bij consensus tenzij de Verdragen anders bepalen (vierde lid). De voorzitter van de Commissie en de voorzitter van de Europese Raad, die deel uitmaken van de Europese Raad, hebben dus evenals de overige leden van de Europese Raad, een vetorecht. In het geval de Europese Raad met gekwalificeerde meerderheid besluit, nemen zij niet deel aan de stemming (artikel 201 bis, eerste lid, tweede alinea, Werkingsverdrag (artikel 235, eerste lid, VWEU)). De gekwalificeerde meerderheid wordt immers gevormd door de lidstaten en op basis van bevolkingsomvang van de lidstaten (artikel 205 Werkingsverdrag (artikel 238 VWEU)).
De regering steunt de versterkte positie van de Europese Raad als een nieuwe instelling van de EU. Overigens betreft dit voor een belangrijk deel een codificatie van de praktijk die in de afgelopen jaren is ontstaan, waarbij de rol van de bijeenkomsten van de staatshoofden en regeringsleiders in het Europese politieke proces is toegenomen. De regering acht het een winstpunt dat de rol van de Europese Raad thans duidelijk in de Verdragen is geregeld. Een accentuering van de rol van de lidstaten is een van de elementen die eraan kunnen bijdragen dat de Europese besluitvorming herkenbaarder wordt en kan helpen het publieke draagvlak voor Europa te versterken. Daarom is in het Verdrag ook de betrokkenheid van de nationale parlementen bij Europese wetgevingsvoorstellen van de Europese Commissie vergroot en is er nu een duidelijker verdeling van de bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten.
De Europese Raad zal over specifieke bevoegdheden beschikken ten aanzien van benoemingen en procedures van besluitvorming. Voorts zal de Europese Raad zich concentreren op het geven van strategische impulsen aan de samenwerking in de Unie, maar hij krijgt geen wetgevende bevoegdheid. Die blijft voorbehouden aan de Raad van Ministers in het communautaire samenspel met de Commissie en met het Europees Parlement. Op deze wijze blijven de democratische controlemechanismen en het daarvoor vereiste institutionele evenwicht overeind. De Europese Raad wordt niet alleen in het bestaande institutionele evenwicht van de EU geplaatst, maar eveneens ingekaderd in de huidige Raadsstructuur. Met het Verdrag van Lissabon krijgt de nieuwe Raad Algemene Zaken een centrale coördinerende rol in de voorbereiding en in de opvolging van de werkzaamheden van de Europese Raad. Dit verzekert een goede aansluiting tussen de vakraden, voorgezeten door het roulerende voorzitterschap en de Europese Raad bij de uitvoering van de agenda en de programmering voor de Unie zoals die door het roulerende voorzitterschap is opgesteld in samenwerking met de Commissie. De voorzitter van de Europese Raad
Door het Verdrag van Lissabon wordt een vaste voorzitter van de Europese Raad voor een periode van tweeënhalf jaar ingevoerd (artikel 9 B, vijfde lid, EU-Verdrag (artikel 15, vijfde lid, VEU)). Het takenpakket van de voorzitter is, onder aanvoering van de Benelux-landen, beperkt gebleven tot een technisch voorzitterschap: het voorbereiden, leiden en stimuleren van de werkzaamheden van de Europese Raad en het zorgen voor de continuïteit van die werkzaamheden (zie artikel 9 B, zesde lid, EU-Verdrag (artikel 15, zesde lid, VEU)). De regering heeft zich veel moeite getroost om de rol van de voorzitter te beperken tot een technische, en is tevreden met het bereikte resultaat op dit punt. De functie respecteert de positie van de voorzitter van de Commissie. Op voorstel van de Benelux-landen is in verklaring 6 bepaald dat bij de keuze van de personen van het ambt van de ER-voorzitter, de Commissievoorzitter en de hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid naar behoren moet worden rekening gehouden met het eerbiedigen van de geografische en demografische verscheidenheid van de Unie en de lidstaten.
De voorzitter van de Europese Raad heeft eveneens een rol in de externe vertegenwoordiging van de Unie op zijn niveau in aangelegenheden die vallen onder het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Het zal daarbij met name gaan om bilaterale of multilaterale bijeenkomsten op het niveau van staatshoofden en regeringsleiders. Dit laat de bevoegdheden die zijn toegekend aan de hoge vertegenwoordiger onverlet (artikel 9 B EU-Verdrag, zesde lid (artikel 15, zesde lid, VEU)). De taak van de voorzitter raakt niet aan de verantwoordelijkheden die aan de Commissievoorzitter toebehoren.
In het zesde lid is eveneens bepaald dat de voorzitter van de Europese Raad niet gelijktijdig een nationaal mandaat mag uitoefenen. De mogelijkheid dat de Europese Raad een vaste voorzitter uit zijn midden kiest die aanblijft als staatshoofd, regeringsleider of minister in eigen land is daarmee uitgesloten. Het is niet onmogelijk de ambten van voorzitter van de Commissie en voorzitter van de Europese Raad door één persoon te laten bekleden.
Hoewel het Verdrag van Lissabon daar theoretisch de mogelijkheid voor laat, acht de regering het niet wenselijk de ambten van voorzitter van de Commissie en van voorzitter van de Europese Raad door één persoon te laten bekleden. Een dergelijke «personele unie» tast het institutionele evenwicht aan. De wisselwerking tussen de Commissie – als houdster van het initiatiefrecht en hoedster van de Verdragen en het gemeenschapsbelang – en de lidstaten verzameld in de (Europese) Raad, draagt bij aan een transparante en evenwichtige besluitvorming. Daarnaast gelden voor beide ambten verschillende termijnen. De voorzitter van de Commissie wordt voor vijf jaar gekozen en de voorzitter van de Europese Raad voor twee en een half jaar, hoewel het mandaat van die laatste in beginsel met een tweede termijn verlengd kan worden.
Europese Raad De leden van de CDA-fractie zijn van mening dat de vaste voorzitter van de Europese Raad een coördinerende rol dient te krijgen. De regering wordt gevraagd in te gaan op de rol en de taken van de vaste voorzitter. De regering wijst erop dat het Verdrag van Lissabon de kaders bepaalt waarbinnen de voorzitter van de Europese Raad moet functioneren. De voorzitter leidt en stimuleert de werkzaamheden van de Europese Raad. Hij zorgt, in samenwerking met de voorzitter van de Commissie en op basis van de werkzaamheden van de Raad Algemene Zaken, voor de voorbereiding en de continuïteit van de werkzaamheden van de Europese Raad. Hij dient de samenhang en consensus binnen de Europese Raad te bevorderen. Na afloop van iedere bijeenkomst van de Europese Raad legt hij een verslag voor aan het Europees Parlement. Het ligt derhalve in de rede dat de voornaamste taak van de voorzitter inderdaad een coördinerende taak is. De voorzitter zal voor zijn werkzaamheden in het kader van de Europese Raad doorlopend moeten afstemmen met het roulerende voorzitterschap, de voorzitter van de Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid. Een dergelijke voorzitter laat zich het beste kenschetsen als een «integrerend» voorzitter. De leden van de VVD-fractie vragen welke zekerheid bestaat over het technische karakter van de functie van voorzitter van de Europese Raad. De SGP-fractie vraagt of de regering het eens is dat de voorzitter onder het Verdrag geen louter procedurele taken zijn toebedeeld en dat een krachtige persoonlijkheid hier een politieke invulling aan zal geven. Ook de leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe de regering gaat voorkomen dat de voorzitter zich ontwikkelt tot een politieke voorzitter. Deze leden vragen voorts binnen welke termijn de regering denkt dat er invulling kan worden gegeven aan het mandaat van de voorzitter en wat de Nederlandse inbreng daarbij zal zijn. Tevens vraagt deze fractie wat de rol van het parlement daarbij zal zijn. Het antwoord van de regering op deze vragen luidt als volgt. Het instellen van een vaste voorzitter van de Europese Raad is belangrijk voor de continuïteit en de coherentie van de werkzaamheden van de Europese Raad. Deze figuur zal zijn toegevoegde waarde ontlenen aan het zo goed mogelijk bij elkaar brengen van de standpunten van de lidstaten. Als vaste voorzitter is deze persoon – meer dan een roulerend voorzitter – gebaat bij de lange termijn steun van de lidstaten, die hem benoemen en eventueel voor een nieuwe periode kunnen herbenoemen. Een vaste voorzitter zal ook minder «stokpaardjes» berijden dan bij nationale voorzitterschappen het geval kan zijn. Voorts zal de Europese Raad als instelling van de Unie in de bestaande institutionele structuur van de EU worden ingekaderd. Met het Verdrag van Lissabon krijgt de Raad Algemene Zaken een centrale coördinerende rol in de voorbereiding en in de opvolging van de werkzaamheden van de Europese Raad. Dit betekent dat de Europese Raad van onderop wordt voorbereid in de raadswerkgroepen, het Coreper en de Raad, zodat alle lidstaten en de Commissie betrokken zullen zijn. De voorzitter van de Europese Raad kan dan ook niet van bovenaf de agenda van de Unie dicteren en – zo hij dat al zou willen – zonder de betrokkenheid van de lidstaten of de Commissie, de Europese Raad inhoudelijk voorbereiden. Voor het tijdpad van de voorbereiding van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon en de rol van de Kamers daarbij, wordt verwezen naar het antwoord op de vragen in de paragraaf 1 van het inleidende hoofdstuk I. De leden van de PvdA-fractie vragen of er al procedureafspraken zijn gemaakt over de wijze waarop de voorzitter zal worden gekozen en wat de rol en de positie van het Europees Parlement is. Voorts vragen de leden van de PvdA-fractie of de uitslag van de verkiezingen voor het EP een rol van betekenis speelt. De leden van de SGP-fractie merken op dat de benoemingsvereisten niet in het Verdrag zijn geregeld. Zij vragen of het de bedoeling is om oud-regeringsleiders in aanmerking te laten komen voor deze functie. Voorts vragen zij of het denkbaar is dat er een soort rotatiesysteem tot stand zal komen. De regering kan bevestigen dat er geen procedureafspraken zijn gemaakt over de wijze waarop de voorzitter van de Europese Raad zal worden gekozen. Het Verdrag van Lissabon bepaalt dat de Europese Raad zijn voorzitter kiest met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Het Verdrag legt formeel geen relatie met de samenstelling van het Europees Parlement. Gezien de samenstelling van de Europese Raad is het denkbaar dat oud-regeringsleiders in aanmerking komen voor de functie van voorzitter. De regering zal elke kandidaat op zijn of haar merites beoordelen. Het in het verleden hebben deelgenomen aan de Europese Raad kan dan een voordeel zijn. Het is belangrijk te weten dat het Verdrag hoe dan ook expliciet uitsluit dat de voorzitter van de Europese Raad in eigen land een nationaal mandaat blijft uitoefenen. De voorzitter van de Europese Raad moet een onafhankelijke positie innemen, teneinde zijn coördinerende en integrerende rol te kunnen spelen. De benoeming van de vaste voorzitter geschiedt voor een periode van tweeënhalf jaar. Deze termijn kan eenmalig worden verlengd. Hoewel het Verdrag niet in een rotatiesysteem voorziet, zal bij de benoeming van toekomstige voorzitters wel degelijk meespelen uit welke lidstaten voorgaande voorzitters afkomstig waren. In een Verklaring bij het Verdrag is overeengekomen dat bij de keuze van de voorzitter van de Europese Raad, de voorzitter van de Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger rekening moet worden gehouden met de eerbiediging van de geografische en demografische verscheidenheid van Unie en de lidstaten. De leden van de SP-fractie en de VVD-fractie vragen de regering aan te geven waarin de taak van de voorzitter van de Europese Raad de EU extern te vertegenwoordigen verschilt met die van de Hoge Vertegenwoordiger en van de voorzitter van de Commissie. De leden van de SGP-fractie vragen of de taak van voorzitter op het terrein van de externe vertegenwoordiging geen recept is voor spanningen met de functieuitoefening van de Hoge Vertegenwoordiger. Hierop wenst de regering als volgt te antwoorden. Het Verdrag van Lissabon bepaalt dat de voorzitter van de Europese Raad op «zijn niveau» zorgt voor de externe vertegenwoordiging van de Unie in «aangelegenheden die onder het GBVB vallen» en «onverminderd» de aan de Hoge Vertegenwoordiger toegedeelde bevoegdheden. Op deze manier wordt de externe vertegenwoordigende taak van de voorzitter aanzienlijk ingeperkt. De aan de Hoge Vertegenwoordiger toegedeelde bevoegdheden reiken verder dan het GBVB. Als vice-voorzitter van de Commissie is hij belast met «alle aspecten» van het externe optreden van de Unie, ook met communautaire beleidsterreinen. Dat onderscheidt de Hoge Vertegenwoordiger van de voorzitter van de Europese Raad derhalve ook in hun externe vertegenwoordigende taken. De Hoge Vertegenwoordiger voert namens de EU de politieke dialoog met derden en verwoordt in internationale organisaties en op internationale conferenties het standpunt van de Unie. De voorzitter van de Europese Raad zal m.n. deelnemen aan bilaterale of multilaterale bijeenkomsten met derde landen op het niveau van staatshoofden en regeringsleiders. Het is te verwachten dat de Hoge Vertegenwoordiger en de voorzitter van de Commissie, zoals ook nu reeds het geval, zullen deelnemen aan dergelijke bijeenkomsten met derde landen als deze betrekking hebben op de communautaire bevoegdheden. In het licht van de bovenstaande taakverdeling verwacht de regering geen problemen. De leden van de SP-fractie wijzen op de mogelijkheid de functie van voorzitter van de ER te combineren met die van voorzitter van de Commissie, waardoor volgens die fractie een nog machtiger functionaris wordt gecreëerd. De leden van de GroenLinks-fractie vragen waarom de regering van oordeel is dat het institutionele evenwicht wordt aangetast wanneer de twee genoemde ambten door één persoon worden bekleed. Zij vragen welke instelling en/of welke lidstaten aan macht zouden inboeten door een dergelijke personele unie. De regering is van mening dat in dit volstrekt theoretische geval het institutionele evenwicht in de Unie wordt aangetast. De huidige verdeling van verantwoordelijkheden tussen de Commissie – zijnde de hoedster van de Verdragen, van het gemeenschapsbelang en met haar initiatiefrecht – en de lidstaten in de (Europese) Raad, zou doorkruist worden indien deze hoogste functies binnen beide instellingen in één persoon zijn verenigd. Dit kan ten koste gaan de invloed van de lidstaten in de Unie. De leden van de SP-fractie vragen de regering te verklaren waarom de redenen die het geeft voor het roulerende voorzitterschap van de andere Raadsformaties niet gelden voor de vaste voorzitter van de Europese Raad en voor de Hoge Vertegenwoordiger. De regering is van oordeel dat het benoemen van een vaste voorzitter van de Europese Raad en van de Raad Buitenlandse Zaken (de Hoge Vertegenwoordiger) een belangrijke bijdrage kan leveren aan de continuïteit van de werkzaamheden van deze twee formaties. Voor de Europese Raad is dat van groot belang omdat hier de strategische lijnen voor het beleid worden vastgesteld. In het specifieke geval van de Raad Buitenlandse Zaken is die continuïteit van belang voor het vergroten van de samenhang en de effectiviteit van het externe optreden van de Unie. Voor de overige Raadsformaties voorziet het Verdrag in de 18 maanden beleidsprogramma’s die door telkens drie opeenvolgende voorzitterschappen opgesteld zullen worden. Daarmee wordt in de visie van de regering de continuïteit van de overige Raadsformaties voldoende gewaarborgd. De leden van de SP-fractie vragen of het feit dat de Europese Raad geen wetgevende handelingen kan verrichten ook betekent dat deze vergaderingen op geen enkel moment openbaar zullen zijn. Voorts vragen deze leden of de regering hun mening deelt dat dit wel moet gelden voor vergaderingen waar besluiten worden genomen in een noodremprocedure. De regering heeft zich met succes ingezet voor het openbaar maken van beraadslagingen en stemmingen in de Raad die over een wetgevingshandeling gaan. Aangezien dit niet het geval is in de Europese Raad, die een andere instelling is en die geen wetgevingshandelingen kan aannemen, zullen bijeenkomsten van de Europese Raad inderdaad niet openbaar zijn. Het Verdrag voorziet niet in een uitzondering op die regel voor de eventuele bespreking van een noodremprocedure in de Europese Raad. De leden van de VVD-fractie vragen naar de verhouding tussen de Commissie en de Europese Raad nu de Hoge Vertegenwoordiger in beide fora zitting heeft. De taken en de bevoegdheden van beide instellingen zijn vastgelegd in de Verdragen. De Hoge Vertegenwoordiger draagt de verantwoordelijkheid voor het, in opdracht van de Raad, uitvoeren van het GBVB en EVDB. Dit gebeurt op basis van de door de Europese Raad vastgestelde strategische lijnen. In zijn hoedanigheid van vice-voorzitter van de Commissie is hij verantwoordelijk voor de uitvoering van de bevoegdheden van de Commissie op extern terrein. Deze opzet heeft tot doel, in lijn met de inzet van de regering, de gewenste samenhang in het externe optreden van de Unie te versterken. De leden van de PVV-fractie vragen waarom de regering heeft ingestemd met de invoering van een vaste voorzitter van de Europese Raad, die niet door de bevolking gekozen is en die weinig oog voor nationale belangen zal hebben. De regering heeft met de functie ingestemd op voorwaarde dat het een coördinerend en integrerend voorzitterschap wordt, die daarnaast duidelijk wordt ingekaderd binnen de bestaande Raadstructuur. Nu dit met het Verdrag van Lissabon het geval is, zal de voorzitter die in de Europese Raad moet streven naar consensus, nauw moeten samenwerken met de regeringsleiders en staatshoofden van lidstaten, alsmede met de voorzitter van de Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger. Meer dan een roulerend voorzitter kan een vaste voorzitter voor continuïteit van de werkzaamheden van de Europese Raad zorg dragen. Zijn inzet zal ook minder dan bij een nationaal voorzitterschap gericht zijn op het centraal stellen van specifieke nationale belangen. De vaste voorzitter van de Europese Raad is juist gebaat bij lange termijn steun vanuit de lidstaten en zal daarom rekening moeten houden met de uiteenlopende posities van de lidstaten en daartussen bruggen moeten bouwen. De leden van de fractie van de PVV vragen of wijziging van het systeem van de drievoudige sleutel naar een dubbele meerderheid wordt ingezet om te bereiken dat de Unie in hoog tempo kan voortgaan met het tot stand brengen van Europese regelgeving. Deze leden betwijfelen of die slagvaardigheid de gewenste effecten zal hebben. De regering beaamt dat het Verdrag van Lissabon inderdaad beoogt de slagvaardigheid van de Unie te vergroten. De regering vindt het van belang dat de Unie een effectief antwoord kan bieden op uitdagingen op het gebied van o.a. energie, klimaat, asiel, migratie, terrorisme en criminaliteit. Tegelijkertijd zijn in het Verdrag van Lissabon maatregelen genomen die ervoor zorgen dat de taken van de Unie duidelijk afgebakend zijn. Daarbij voorziet het Verdrag bovendien in een belangrijke toetsende rol van de nationale parlementen.
Memorie van Antwoord Eerste Kamer
De leden van de VVD-fractie vragen naar de toekomstige verhouding tussen de permanente voorzitter van de Europese Raad en de voorzitter van de Commissie. De leden vragen hoe wordt voorkomen dat via het reglement van orde van de Europese Raad de vaste voorzitter verregaande bevoegdheden worden toegekend en dat de positie van de Commissievoorzitter wordt ondermijnd. De regering is van mening dat het Verdrag van Lissabon een zorgvuldig institutioneel evenwicht belichaamt. De Europese Raad zal zich concentreren op het geven van strategische impulsen aan de samenwerking in de Unie, maar hij krijgt geen wetgevende bevoegdheid. Die blijft voorbehouden aan de Raad in het communautaire samenspel met de Commissie en met het Europees Parlement. De Commissie behoudt haar initiatiefrecht, evenals haar uitvoerende bevoegdheden. Het Verdrag bepaalt de kaders waarbinnen de vaste voorzitter van de Europese Raad moet functioneren. Er is sprake van een coördinerend en integrerend voorzitterschap, dat daarnaast duidelijk wordt ingekaderd binnen de bestaande Raadsstructuur. Immers, het Verdrag bepaalt dat de Europese Raad inhoudelijk voorbereid wordt door de Raad Algemene Zaken, die op zijn beurt voorbereid wordt door het Coreper. Daardoor zal de voorzitter van de Europese Raad zijn werkzaamheden doorlopend moeten afstemmen met het roulerende voorzitterschap, de voorzitter van de Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken. De nadere invulling van zijn mandaat middels het reglement van orde van de Europese Raad zal binnen deze verdragsbepalingen plaatsvinden. Daar zal de regering uiteraard op toezien.
Ook vragen deze leden of er een rol is voor het Europees Parlement bij het intrekken van een wetsvoorstel. De regering gaat er bij de beantwoording van deze vraag vanuit dat de leden refereren aan de intrekking van een wetgevingshandeling, aangezien Verklaring 18 spreekt over het intrekken van een wetgevingshandeling en niet over het intrekken van een wetgevingsvoorstel. De procedure bij de intrekking van wetgevingshandelingen is als volgt. De Raad kan op grond van artikel 241 VWEU met gewone meerderheid de Commissie verzoeken een voorstel in te dienen met het oog op de intrekking van een wetgevingsprocedure. Indien een wetgevingshandeling is vastgesteld op grond van de gewone wetgevingsprocedure, dient ook de intrekking op grond van deze procedure tot stand te komen. Het Europees Parlement heeft dan medebeslissingsrecht. Indien de wetgevingshandeling tot stand is gekomen op grond van een bijzondere wetgevingsprocedure, geschiedt intrekking ook via deze bijzondere wetgevingsprocedure. De rol van het Europees Parlement kan hierbij variëren.
De leden van de VVD-fractie vragen of de positie van de voorzitter van de Europese Raad de bevoegdheden van de Hoge Vertegenwoordiger in de externe vertegenwoordiging in de praktijk werkelijk onverlet zal laten. De leden van de GroenLinks-fractie informeren eveneens naar de taak- en rolverdeling tussen de voorzitter van de Commissie, de Hoge Vertegenwoordiger en de vaste voorzitter van de Europese Raad met betrekking tot het externe optreden. Hierop kan de regering als volgt antwoorden. Het primaat bij de vertegenwoordiging van de EU ligt daar waar het Verdrag van Lissabon die neerlegt. Zo bepaalt het Verdrag dat de voorzitter van de Europese Raad op «zijn niveau» zorgt voor de externe vertegenwoordiging van de Unie in «aangelegenheden die onder het GBVB vallen» en «onverminderd» de aan de Hoge Vertegenwoordiger toegedeelde bevoegdheden. Op deze manier wordt de externe vertegenwoordigende taak van de voorzitter aanzienlijk ingeperkt. De aan de Hoge Vertegenwoordiger toegedeelde bevoegdheden reiken verder dan het GBVB. Als vicevoorzitter van de Commissie is hij, zo regelt het Verdrag, onder andere belast met «de coördinatie van de overige aspecten van het externe optreden van de Unie», dus ook met communautaire beleidsaspecten. Dat onderscheidt de Hoge Vertegenwoordiger van de voorzitter van de Europese Raad dan ook in hun externe vertegenwoordigende taken. De Hoge Vertegenwoordiger voert namens de EU de politieke dialoog met derden en verwoordt in internationale organisaties en op internationale conferenties het standpunt van de Unie. De voorzitter van de Europese Raad zal m.n. deelnemen aan bilaterale of multilaterale bijeenkomsten met derde landen op het niveau van staatshoofden en regeringsleiders. Het ligt dan ook in de rede dat hij zal deelnemen aan bijeenkomsten van de G8. Het is te verwachten dat de Hoge Vertegenwoordiger en de voorzitter van de Commissie, zoals ook nu reeds het geval, zullen deelnemen aan dergelijke bijeenkomsten met derde landen als deze betrekking hebben op de communautaire bevoegdheden. De uitwerking in het Verdrag voorkomt problemen ten aanzien van de taak- en rolverdeling.
Naar boven
De Europese Raad wordt niet alleen in het bestaande institutionele evenwicht van de EU geplaatst, maar eveneens ingekaderd in de huidige Raadsstructuur. Met het Verdrag van Lissabon krijgt de nieuwe Raad Algemene Zaken een centrale coördinerende rol in de voorbereiding en in de opvolging van de werkzaamheden van de Europese Raad. Dit verzekert een goede aansluiting tussen de vakraden, voorgezeten door het roulerende voorzitterschap en de Europese Raad bij de uitvoering van de agenda en de programmering voor de Unie zoals die door het roulerende voorzitterschap is opgesteld in samenwerking met de Commissie. De memorie van toelichting is in het licht van voorgaande alinea’s aangepast.
Raad van Ministers Raadsformaties en voorzitterschappen
In het nieuw ingevoegde artikel 9 C EU-Verdrag worden de taken en formaties van de Raad besproken (artikel 16 VEU). De taakomschrijving is ongewijzigd: wetgeving, begroting, beleidsbepaling en coördinatie. In het Verdrag worden twee Raadsformaties met name genoemd: de Raad Algemene Zaken die zorg draagt voor de samenhang van de werkzaamheden van de verschillende Raadsformaties en de Raad Buitenlandse Zaken die belast is met het externe optreden van de Unie. Deze twee raadsformaties komen in de plaats van de bestaande Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen. In feite wordt hiermee een al langer bestaande praktijk bevestigd, waarbij de agenda van de Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen langs dezelfde lijn werd opgedeeld. De Europese Raad zal, op de dag van inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, volgens artikel 201 ter Werkingsverdrag (artikel 236 VWEU), met gekwalificeerde meerderheid de lijst met de overige Raadsformaties vaststellen (verklaring 9).
In artikel 9 C, achtste lid (artikel 16, achtste lid, VEU), is opgenomen dat de Raadsvergaderingen openbaar zijn wanneer over wetgeving wordt gesproken. In overeenstemming met het Nederlandse pleidooi – in Benelux-verband – is opgenomen dat iedere Raadszitting uit twee delen bestaat, waarin respectievelijk wetgevende en uitvoerende aangelegenheden aan de orde komen.
Het voorzitterschap van de Raadsformaties – met uitzondering van de Raad Buitenlandse Zaken die wordt voorgezeten door de hoge vertegenwoordiger – wordt uitgeoefend door de lidstaten volgens een toerbeurtsysteem op basis van gelijkwaardigheid (artikel 9 C, negende lid (artikel 16, negende lid, VEU)). Nederland heeft, samen met de Benelux-partners, gepleit voor het handhaven van dit roulerende voorzitterschap voor de vakraden. De modaliteiten hiervan zijn uitgewerkt in een ontwerpbesluit van de Europese Raad dat is opgenomen in verklaring 9. Er is gekozen voor een teamvoorzitterschap van drie lidstaten gedurende een periode van achttien maanden. Elke lidstaat die deel uitmaakt van het teamvoorzitterschap zal gedurende een periode van zes maanden alle vakraden evenals het Comité van permanente vertegenwoordigers en alle voorbereidende lichamen voorzitten. De leden van het team kunnen in onderling overleg besluiten van deze regels af te wijken. Zo zouden zij kunnen kiezen voor een model waarbij ieder van de drie leden van het team het voorzitterschap van een aantal vakraden gedurende de gehele periode van achttien maanden uitoefent.
De regering is tevreden met het handhaven van het roterende voorzitterschap. Ten eerste geeft het roterende voorzitterschap uitdrukking aan het principe van gelijkheid der lidstaten. Ten tweede gaat een belangrijk leereffect voor nationale administraties uit van het voorzitterschap van de vakraden. Ten derde kunnen lidstaten nieuwe impulsen geven aan beleids- agenda’s wanneer zij het voorzitterschap bekleden. Ten slotte brengt het voorzitterschap de Unie dichterbij de burgers van de lidstaat die dat voorzitterschap bekleedt.
De Europese Raad concentreert zich op het geven van strategische impulsen aan de samenwerking binnen de EU. Het is daarom van belang dat een goede samenwerking plaatsvindt tussen de voorzitter van de Europese Raad en het voorzitterschap van de vakraden. Bepaald is dat de voorzitter van de Europese Raad de werkzaamheden voorbereidt op basis van de besprekingen van de Raad Algemene Zaken (artikel 9 B, zesde lid, sub b), EU-Verdrag (artikel 15, zesde lid, sub b), VEU)). Een goede afstemming met de Raad Buitenlandse Zaken is eveneens van belang. De voorzitter van de Europese Raad speelt immers een rol bij de externe vertegenwoordiging van de Unie (zie paragraaf 2.1.5 van deze toelichting). Wat betreft de overgang naar het vaste voorzitterschap van de Europese Raad en van de Raad Buitenlandse Zaken is in verklaring 8 bepaald dat deze overgang in goed overleg zal plaatsvinden met de lidstaat die op dat moment het voorzitterschap bekleedt.
De gekwalificeerde meerderheid van stemmen De artikelen 9 C, vierde en vijfde lid, EU-Verdrag (artikel 16, vierde en vijfde lid, VEU) en 205 Werkingsverdrag (artikel 238 VWEU) wijzigen de besluitvormingsprocedures in de Raad. Het systeem van de «drievoudige sleutel» (stemmencriterium, lidstatencriterium en bevolkingscriterium) wordt vanaf 1 november 2014 vervangen door een systeem van «dubbele meerderheid». Een gekwalificeerde meerderheid is daarbij gedefinieerd als 55% van de lidstaten – het lidstatencriterium – die ten minste 65% van de bevolking van de Unie – het bevolkingscriterium – vertegenwoordigt. In artikel 3 van het Protocol betreffende de overgangsbepalingen is vastgelegd dat in de periode vanaf 1 november 2014 tot 31 maart 2017 een lidstaat nog mag verzoeken dat wordt gestemd overeenkomstig de stemmenweging zoals in Nice afgesproken. Na deze periode geldt dus nog alleen het systeem van de dubbele meerderheid. De regering heeft steeds gepleit voor het invoeren van het systeem van dubbele meerderheid aangezien dit de besluitvorming slagvaardiger en overzichtelijker maakt. De dubbele meerderheid brengt voorts de dubbele legitimiteit van de Unie, die wordt gevormd door lidstaten en volkeren, goed tot uitdrukking.
De invoering van de dubbele meerderheid stuitte tijdens de besprekingen hierover op verzet bij Spanje en Polen. Met name deze twee lidstaten meenden dat zij er ten opzichte van de stemmenweging van het Verdrag van Nice te zeer op achteruit zouden gaan. Om niet te gemakkelijk te kunnen worden overstemd concentreerden beide landen zich in de onderhandelingen vooral op de mogelijkheid om een blokkerende minderheid tegen besluitvorming te kunnen opwerpen. Dit betekende dat zij aandrongen op een relatief hoog bevolkingscriterium voor het nemen van een besluit. Lidstaten met een minder grote bevolking wensten juist dat het lidstatencriterium voldoende moest worden meegewogen. Uiteindelijk is men daarbij op de hierboven genoemde percentages uitgekomen. Om een blokkerende minderheid op basis van het bevolkingscriterium door de grote lidstaten niet te eenvoudig te maken is in artikel 9 C, vierde lid, opgenomen dat een blokkerende minderheid ten minste uit vier lidstaten moet bestaan (artikel 16, vierde lid, VEU). Immers, er zijn diverse combinaties van grote lidstaten denkbaar die gedrieën, op basis van het bevolkingscriterium, een blokkerende minderheid van 35% kunnen vormen. Zij zullen echter – om besluitvorming tegen te houden – altijd een vierde lidstaat moeten vinden. De bovengenoemde percentages gelden alleen in het geval dat de lidstaten besluiten op voorstel van de Commissie of de hoge vertegenwoordiger. Wanneer dit niet het geval is geldt een bijzondere drempel van 72% van de lidstaten (artikel 205, tweede lid, Werkingsverdrag (artikel 238, tweede lid, VWEU)). Ook in het Verdrag van Nice was sprake van een hogere drempel voor gevallen waarin geen sprake was van een voorstel van de Commissie.
Naast de hierboven beschreven besluitvormingsprocedures is op aandringen van Polen en Spanje tevens een afspraak gemaakt die is gebaseerd op het zogenoemde «Ioannina-mechanisme». Dit is erop gericht tegemoet te komen aan landen die vrezen met de overeengekomen definitie van gekwalificeerde meerderheid in een positie terecht te kunnen komen waarbij zij overstemd raken op voor hen vitale onderwerpen. Dit mechanisme is in een ontwerpbesluit van de Raad overeengekomen (vastgelegd in verklaring 7). Het besluit is op de dag van de ondertekening van het Verdrag van Lissabon vastgesteld en zal op dezelfde dag als het Verdrag van Lissabon in werking treden. In deze verklaring is opgenomen dat indien, tussen 1 november 2014 en 31 maart 2017, een groep lidstaten die driekwart van een blokkerende minderheid vormt (volgens het lidstatencriterium of volgens het bevolkingscriterium) zich tegen een besluit verzet, de Raad zich nader over de kwestie zal buigen. Vanaf 1 april 2017 geldt dat dit dient te gebeuren indien 55% van de blokkerende minderheid wordt gehaald. Daarbij zal al het mogelijke worden gedaan om binnen een redelijke termijn een bevredigende oplossing te vinden, waarmee aan de bezwaren van de genoemde groep lidstaten wordt tegemoet gekomen. Hiertoe zal het voorzitterschap, ondersteund door de Commissie, ieder initiatief nemen dat nodig is om een grotere mate van overeenstemming in de Raad te vergemakkelijken.
Gedurende de IGC in 2007 heeft Polen geprobeerd om de formulering «binnen een redelijke termijn» te vervangen door een periode van twee jaar. Tevens wenste Polen de hierboven genoemde afspraak door middel van een protocol vast te leggen in het primaire recht van de Unie. Het is Polen niet gelukt deze beide wensen te realiseren. Wel is in een protocol opgenomen dat de Europese Raad met unanimiteit dient te beslissen over een wijziging of intrekking van het in het Raadsbesluit opgenomen «Ioannina mechanisme» (Protocol inzake het besluit van de Raad betreffende de uitvoering van artikel 9 C, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie en artikel 205, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie tussen 1 november 2014 en 31 maart 2017, enerzijds, en vanaf 1 april 2017, anderzijds) (artikel 16, lid 4, VEU en artikel 238, lid 2, VWEU) . Het mechanisme zelf is hiermee niet in het primaire recht van de Unie vastgelegd. In het Raadsbesluit in verklaring 7 staat expliciet dat de in het Unierecht vastgelegde termijnen (zoals die van de gewone wetgevingsprocedure) dienen te worden gerespecteerd. De regels van het reglement van orde van de Raad, waarin ondermeer wordt bepaald dat een gewone meerderheid van lidstaten een stemming kan afdwingen, dienen eveneens te worden gerespecteerd.
De regering meent dat op het punt van de definitie van de gekwalificeerde meerderheid sprake is van een gemengd resultaat. Het is winst dat het principe van de dubbele meerderheid is vastgelegd in het Verdrag van Lissabon. De eerdergenoemde voordelen zijn daarmee verwezenlijkt, al betreurt de regering het feit dat een lidstaat nog tot 2017 een beroep kan doen op de stemmenweging zoals overeengekomen in Nice. In de praktijk zal moeten blijken of het op Ioannina gebaseerde Raadsbesluit een rem op de besluitvorming zal betekenen. De regering meent dat het besluit slechts een inspanningsverplichting van de voorzitter en de leden van de Raad behelst en nooit een instrument mag worden waarmee een groep lidstaten die tezamen geen blokkerende minderheid vormen, onverantwoord lang het nemen van een besluit kan tegenhouden. De regering had liever gezien dat het betreffende mechanisme op termijn met gekwalificeerde meerderheid in plaats van met unanimiteit kon worden afgeschaft of gewijzigd. De praktijk heeft namelijk geleerd dat het praktisch nut van het mechanisme zeer beperkt is. De regering is echter tevreden met het feit dat dit mechanisme niet in het primaire recht is verankerd.
Overgangen naar besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid
Evenals bij eerdere wijzigingen van de oprichtingsverdragen is ook met het Verdrag van Lissabon een aanzienlijke vooruitgang geboekt op het terrein van besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid. Dit was de expliciete inzet van de regering in het totstandkomingsproces om te komen tot een slagvaardiger Europese Unie, in het bijzonder op terreinen waar zaken spelen die de burgers in Europa rechtstreeks raken.
Artikel 9 C EU-Verdrag, zoals ingevoegd door het Verdrag van Lissabon, bepaalt dat de Raad standaard met gekwalificeerde meerderheid besluit, tenzij de Verdragen anders bepalen (derde lid) (artikel 16, derde lid, VEU). Het Verdrag van Lissabon bepaalt dat op 17 terreinen waar voorheen met unanimiteit werd besloten, voortaan met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen wordt besloten (zie deel IV, bijlage 1 van deze memorie). Dit is overigens een beperkt aantal overgangen in vergelijking tot het Verdrag van Nice. De overgangen liggen op het gebied van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht waarbij gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming al geldt voor het gemeenschappelijk asielen immigratiebeleid, maar voortaan ook voor de politiële samenwerking en de justitiële samenwerking in strafzaken, waarop hierna in paragraaf 2.2 van deze memorie uitvoerig zal worden ingegaan. Juist op deze terreinen heeft de burger hoge verwachtingen van Europa en mede daarom acht de regering de gewijzigde besluitvorming een welkome versterking van de slagvaardigheid van de Unie. Overige bepalingen waarin besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid wordt ingevoerd hebben bijvoorbeeld betrekking op maatregelen ter ondersteuning en aanvulling van het cultuurbeleid, of betreffen bestuurlijke besluiten met betrekking tot de interne organisatie van de Unie, zoals de benoeming van leden van de raad van bestuur van de Europese Centrale Bank en de instelling van gespecialiseerde rechtbanken bij het Gerecht.
Op alle andere terreinen blijft unanimiteit vereist, zoals defensie, familierecht, operationele politiesamenwerking, de vaststelling van het meerjarig financieel kader (Financiële Perspectieven), onderdelen van sociaal beleid, te weten: sociale zekerheid en de sociale bescherming van werknemers, bescherming van werknemers bij beëindiging van de arbeidsovereenkomst, de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van belangen van werknemers en werkgevers (medezeggenschap), en de werkgelegenheidsvoorwaarden voor onderdanen van derde landen die op wettige wijze in de EU verblijven. Overige voorbeelden van terreinen waar unanimiteit blijft gelden zijn milieubepalingen van fiscale aard en milieumaatregelen die van invloed zijn op ruimtelijke ordening, waterbeheer of de nationale keuze voor energiebronnen en de algemene structuur van de nationale energievoorziening.
Het Verdrag van Lissabon introduceert een dertigtal nieuwe rechtsgrondslagen waarbij met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen wordt besloten (zie deel IV, bijlage 2 van deze memorie). Het betreft hier terreinen die voor het eerst geïntroduceerd worden door het Verdrag van Lissabon en dus vallen onder de hoofdregel dat de Raad met gekwalificeerde meerderheid besluit. Het gaat om bepalingen om te komen tot aanvullend beleid op terreinen als consulaire bescherming. Ook op het gebied van toerisme, sport, misdaadpreventie en civiele bescherming zal de samenwerking worden bevorderd met de invoering van gekwalificeerde meerderheid, zij het dat de Unie hier alleen ondersteunend richting de lidstaten kan optreden. Van harmonisatie van wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten is in dit geval geen sprake. Verder heeft een groot aantal bepalingen geen betrekking op beleid, maar op benoemingen en de werkwijze van comités en organen.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de regering hen een overzicht kan bieden van onderwerpen die onder het unanimiteitsvereiste blijven vallen. Hieraan wil de regering graag voldoen. Voor wat betreft het Unie-Verdrag wijst de regering met name op de wijziging van het aantal Commissie-leden en de vaststelling van het toerbeurtsysteem van de Commissie (artikel 9 D, vijfde lid, eerste en tweede alinea, EU-verdrag/ artikel 17, vijfde lid, eerste en tweede alinea, VEU), besluiten over de strategische belangen en doelstellingen van het externe optreden (artikel 10 B, eerste lid, EU-Verdrag/artikel 22, eerste lid, VEU), het bepalen en uitvoeren van het GBVB (artikel 13, tweede lid, EU-Verdrag/artikel 26, tweede lid, VEU), het operationeel optreden in internationale situaties (artikel 14 EU-Verdrag/artikel 28 VEU), en de voorwaarden, doel en draagwijdte van GVDB-missies buiten het grondgebied van de EU (artikel 28 B EU-Verdrag/artikel 43 VEU). In het Werkingsverdrag kunnen met name worden genoemd coördinatiemaatregelen op het bied van de sociale zekerheid met het oog op het vrij verkeer van Burgers van de Unie (artikel 18, derde lid, Werkingsverdrag/artikel 21, derde lid, VWEU), de vaststelling van strategische richtsnoeren op het terrein van de ruimte van vrede, veiligheid en recht (artikel 61 A Werkingsverdrag/artikel 68 VWEU), maatregelen inzake paspoorten, identiteitskaarten en verblijfstitels (artikel 62, derde lid, Werkingsverdrag/artikel 77, derde lid, VWEU), maatregelen inzake familierecht (artikel 65, derde en vierde lid, Werkingsverdrag/artikel 81, derde en vierde lid, VWEU), operationele samenwerking van opsporingsdiensten (artikel 69 F, derde lid, Werkingsverdrag/artikel 87, derde lid, VWEU), enkele onderdelen van de sociale politiek (artikel 137, tweede lid, tweede alinea, Werkingsverdrag/artikel 153, tweede lid, tweede alinea VWEU), en de vaststelling van het meerjarig financieel kader (artikel 270 bis Werkingsverdrag/artikel 312 VWEU). Hiernaast kunnen nog worden genoemd de maatregelen van de Raad die bovendien door de lidstaten volgens de nationale grondwettelijke procedures moeten worden goedgekeurd: de totstandkoming van een gemeenschappelijke defensie (artikel 28 A, tweede lid, EU-Verdrag/artikel 42, tweede lid, VEU), de vereenvoudigde wijzigingsprocedure (artikel 48, zevende lid, EU-Verdrag/artikel 48, zevende lid, VEU), de uitbreiding van de rechten van de Burgers van de Unie (artikel 22 Werkingsverdrag/artikel 25 VWEU), het besluit tot toetreding van de EU tot het EVRM (artikel 188 N, achtste lid, tweede alinea, Werkingsverdrag/artikel 218, achtste lid, tweede alinea, VWEU), de regels voor de algemene verkiezingen voor het Europees Parlement (artikel 190, eerste lid, tweede alinea, Werkingsverdrag/artikel 223, eerste lid, tweede alinea, VWEU), de bevoegdheidsverlening aan het Hof van Justitie om te oordelen over geschillen inzake het intellectuele eigendom (artikel 229 A Werkingsverdrag/artikel 262 VWEU) en de vaststelling van het Eigen Middelenbesluit (artikel 269, derde alinea, Werkingsverdrag/artikel 311, derde alinea, VWEU).
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of het versoepelen van de besluitvorming in de Raad de invloed van de Commissie en van het Europees Parlement vergroot, aangezien een groter aantal voorstellen en amendementen kans maakt op goedkeuring door de Raad. In de visie van de regering wordt de rol van het Europees Parlement met name versterkt door de invoering van de gewone wetgevingsprocedure als de standaard procedure. Hierdoor zal het EP in een groter aantal gevallen medebeslissingsrecht krijgen. De positie van de Commissie wordt versterkt omdat het initiatiefrecht krijgt voor alle wetgevingshandelingen van de Unie. Een versoepeling van de besluitvormingsprocedures in de Raad zal in zijn algemeenheid ook een bijdrage kunnen leveren aan een effectiever optreden van de Commissie en van het EP. Met betrekking tot de Hoge Vertegenwoordiger vragen de leden van de ChristenUnie-fractie hoe voorkomen zal worden dat deze persoon met tegenstrijdige belangen te maken krijgt, nu deze persoon naast voorzitter van de Raad Buitenlandse Zaken ook onderdeel zal zijn van de Commissie. De regering roept in herinnering dat de personele samenvoeging van de functies van Hoge Vertegenwoordiger en vice-voorzitter van de Commissie nu juist is gecreëerd om ervoor zorg te dragen dat de instellingen goed met elkaar samenwerken en tegenstellingen te overbruggen. Hiermee kan de coherentie en de slagvaardigheid van het buitenlands beleid van de Unie worden vergroot. De Commissie en de Raad hebben beide de taak de externe doelen van de Unie, zoals omschreven in het Verdrag, te verwezenlijken. De leden van de ChristenUnie-fractie denken dat met een uitgebreide Unie en besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid op een groter aantal terreinen, het Ioannina-mechanisme vaker gebruikt zal worden. Zij vragen of de regering deze analyse deelt. De regering verwacht dat het Ioanninamechanisme in de toekomst weinig gebruikt zal worden. De huidige besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid heeft – evenmin als de recente uitbreiding – niet geleid tot frequente inroeping van dit mechanisme. Het dient vooral ter geruststelling voor sommige lidstaten dat zij in bijzonder zwaarwegende gevallen de mogelijkheid hebben de discussie in de Raad te doen voortzetten om een voor alle lidstaten bevredigende oplossing te vinden. Tot slot vragen de leden van de VVD-fractie welke gevolgen de nieuwe structuur aangaande de externe vertegenwoordiging van de EU heeft voor de RAZEB. De regering wijst erop dat de RAZEB wordt opgedeeld in een Raad Algemene Zaken en een Raad Buitenlandse Zaken. De Raad Algemene Zaken (RAZ), waarvan het voorzitterschap blijft rouleren onder de lidstaten, bereidt de bijeenkomsten van de Europese Raad voor en volgt deze op. Daarnaast draagt de RAZ zorg voor de samenhang van de werkzaamheden van de verschillende Raadsformaties. De Raad Buitenlandse Zaken (RBZ), voorgezeten door de Hoge Vertegenwoordiger, werkt het externe optreden van de Unie uit volgens de door de Europese Raad vastgestelde strategische lijnen.
De gewijzigde positie van de Europese Raad roept vragen op omtrent het institutionele evenwicht in de Unie. Zo rijst de vraag hoe de taak van de Europese Raad zich zal gaan verhouden tot de positie van de Commissie, in de traditionele rol van initiator van beleid en wetgeving. Tot nu toe werd een sterke positie van de Commissie in het voordeel van de kleinere lidstaten geacht te zijn. Hoewel er geen wijzigingen aangebracht zijn in de prerogatieven van de Commissie, lijkt haar positie niettemin zwakker te worden. De Raad beveelt aan in de toelichting hierop nader in te gaan.
Het Verdrag van Lissabon voorziet er voorts in dat de Commissie een door de Europese Raad voorgedragen en door het Europees Parlement gekozen voorzitter krijgt. De Europese Raad krijgt eveneens een, voor twee en een half jaar benoemde, vaste voorzitter. In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat het mogelijk is de ambten van voorzitter van de Commissie en voorzitter van de Europese Raad door één persoon te laten bekleden.1 Daarbij wordt op de wenselijkheid van een dergelijke cumulatie van ambten niet ingegaan. De Raad beveelt aan de visie van de regering hieromtrent in de toelichting op te nemen.
In het licht van het bovenstaande deelt de regering niet de vrees van de Raad van State voor verzwakking van de positie van de Commissie. Binnen de door de Europese Raad vast te stellen algemene beleidslijnen en politieke prioriteiten blijft het de bevoegdheid van de Commissie op eigen initiatief wetgeving en beleid te initiëren. Ook de uitvoerende bevoegdheden van de Commissie zijn overeind gebleven. Er is geen sprake van dat de Europese Raad deze bevoegdheden overneemt. In dit opzicht is er geen verandering ten opzichte van de huidige situatie. Het initiatiefrecht van de Commissie wordt met het Verdrag van Lissabon verder uitgebreid naar alle wetgevingshandelingen van de Unie, alsmede de jaarlijkse en meerjarige programmering van de Unie. Daarnaast wordt de politieke legitimiteit – en daarmee ook de institutionele positie – van de voorzitter van de Commissie aanmerkelijk versterkt ten opzichte van de Europese Raad door de procedure volgens welke hij wordt gekozen door het Europees Parlement.
Hoewel het Verdrag van Lissabon daar theoretisch de mogelijkheid voor laat, acht de regering het niet wenselijk de ambten van voorzitter van de Commissie en van voorzitter van de Europese Raad door één persoon te laten bekleden. Een dergelijke «personele unie» tast het institutionele evenwicht aan. De wisselwerking tussen de Commissie – als houdster van het initiatiefrecht en hoedster van de Verdragen en het gemeenschapsbelang – en de lidstaten verzameld in de (Europese) Raad, draagt bij aan een transparante en evenwichtige besluitvorming. Daarnaast gelden voor beide ambten verschillende termijnen. De voorzitter van de Commissie wordt voor vijf jaar gekozen en de voorzitter van de Europese Raad voor twee en een half jaar, hoewel het mandaat van die laatste in beginsel met een tweede termijn verlengd kan worden. In de memorie van toelichting vermeldt de regering de mogelijkheid van het combineren van beide ambten slechts als een theoretische optie om te benadrukken dat de voorzitter van de Europese Raad niet gelijktijdig een nationaal mandaat mag uitoefenen. De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.
Europese Commissie
De benaming «Europese Commissie» in artikel 9 EU-Verdrag (artikel 13 VEU) is een nieuwe term in de Verdragen, maar vormt een codificatie van een in het dagelijkse spraakgebruik reeds lang bestaande praktijk. Echter, zoals blijkt uit dezelfde bepaling, zal in de verdere bepalingen van beide Verdragen de term «Commissie» worden gebruikt.
De regering heeft in het totstandkomingsproces gepleit voor een versterking van de positie van de Commissie. In het eerste van artikel 9 D van het EU-Verdrag, zoals ingevoegd door het Verdrag van Lissabon, is naar het inzicht van de regering een adequate omschrijving van de taken van de Commissie neergelegd (artikel 17 VEU). De regering is verheugd dat de Commissie het initiatiefrecht heeft gekregen voor de jaarlijkse en meerjarige programmering van de Unie en voor alle wetgevingshandelingen van de Unie.
Binnen de door de Europese Raad vast te stellen algemene beleidslijnen en politieke prioriteiten blijft het de bevoegdheid van de Commissie op eigen initiatief wetgeving en beleid te initiëren. Ook de uitvoerende bevoegdheden van de Commissie zijn overeind gebleven. Er is geen sprake van dat de Europese Raad deze bevoegdheden overneemt. In dit opzicht is er geen verandering ten opzichte van de huidige situatie. Het initiatiefrecht van de Commissie wordt met het Verdrag van Lissabon verder uitgebreid naar alle wetgevingshandelingen van de Unie, alsmede de jaarlijkse en meerjarige programmering van de Unie. Daarnaast wordt de politieke legitimiteit – en daarmee ook de institutionele positie – van de voorzitter van de Commissie aanmerkelijk versterkt ten opzichte van de Europese Raad door de procedure volgens welke hij wordt gekozen door het Europees Parlement.
Tijdens de onderhandelingen vormde de wijziging van de Commissiesamenstelling de kern van het debat. De grote lidstaten wensten vast te houden aan het op termijn reduceren van de omvang van de Commissie, zoals reeds is vastgelegd in het Verdrag van Nice, omdat een ten gevolge van de uitbreiding steeds verder uitdijende Commissie aan slagvaardigheid zou inboeten. De kleine(re) lidstaten daarentegen, wensten vast te houden aan het principe van één Commissaris per lidstaat. Zij meenden dat dit uit het oogpunt van representativiteit noodzakelijk is. De regering was ook deze mening toegedaan.
Het resultaat bestaat uit een reductie van de omvang van de Commissie op termijn. Vanaf 2014 zal de Commissie bestaan uit een aantal leden dat overeenstemt met tweederde van het aantal lidstaten. Deze uitkomst geeft de lidstaten nog een aantal jaren de gelegenheid een onderdaan in het college te hebben. De gereduceerde omvang van de Commissie na 2014 stelt iedere lidstaat nog steeds in staat om in twee van elke drie colleges (dat wil zeggen: gedurende tien van iedere vijftien jaar) een onderdaan in de Commissie te hebben. Voor de regering is van essentieel belang dat in artikel 9 D, vijfde lid, EU-Verdrag (artikel 17, vijfde lid, VEU) en in artikel 211 bis Werkingsverdrag (artikel 244 VWEU) wordt bepaald dat het toerbeurtsysteem is gebaseerd op gelijkheid tussen lidstaten. In het vijfde lid van artikel 9 D EU-Verdrag (artikel 17 VEU) is als handreiking aan de lidstaten die aanvankelijk tegen een kleinere Commissie waren, bepaald dat in 2014 de Europese Raad met eenparigheid van stemmen kan besluiten tot een andere omvang van de Commissie. Dit gehele pakket is naar het oordeel van de regering een redelijk compromis, waarbij zowel de slagvaardigheid van de Commissie als de representativiteit ervan is gewaarborgd.
Artikel 9 D, vijfde lid, EU-Verdrag (artikel 17, vijfde lid, VEU) bepaalt dat de leden van de Commissie gekozen worden volgens een systeem van strikt gelijke roulering tussen de lidstaten waarmee de demografische en geografische verscheidenheid van de lidstaten als geheel tot uitdrukking kan worden gebracht. Daarnaast is de regering ook tevreden over verklaring 10 over hetzelfde artikel, waarin de plicht voor de Commissie is vastgelegd om de politieke, sociale en economische realiteit in alle lidstaten, ook die welke geen onderdaan als lid van de Commissie hebben, volledig in aanmerking te nemen. De Commissie moet bovendien bijzondere aandacht schenken aan de noodzaak om te zorgen voor volledige transparantie in haar betrekkingen met alle lidstaten.
Ook de regels over de wijze van benoeming van een vervangend lid van de Commissie zijn aangepast. Kon de Raad onder het EG-Verdrag met gekwalificeerde meerderheid een vervangend lid benoemen, onder artikel 215, tweede alinea, van het Werkingsverdrag (artikel 246, tweede alinea, VWEU) wordt het vervangende lid, dat dezelfde nationaliteit als het vertrekkend Commissielid heeft, pas met gekwalificeerde meerderheid van stemmen benoemd met instemming van de voorzitter van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement. In geval van eventuele vervanging van de hoge vertegenwoordiger bepaalt artikel 215, vijfde alinea, Werkingsverdrag (artikel 246, vijfde alinea, VWEU) dat vervanging overeenkomstig de benoemingsregels neergelegd in artikel 9 E, eerste lid, EU-Verdrag (artikel 18, eerste lid, VEU) dient plaats te vinden.
Artikel 201 Werkingsverdrag (artikel 234 VWEU) betreffende de motie van afkeuring van het Europees Parlement over het beleid van de Commissie, is zo aangepast dat uit de tweede alinea blijkt dat ook de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, zijn functie in de Commissie moet neerleggen wanneer een dergelijke motie de vereiste meerderheid haalt.
De voorzitter van de Europese Commissie
De taken en bevoegdheden van de voorzitter van de Commissie zijn beschreven in artikel 9 D, zesde lid, EU-Verdrag, zoals ingevoegd door het Verdrag van Lissabon (artikel 17, zesde lid, VEU). Nieuw is dat de positie van de voorzitter binnen het college van commissarissen is versterkt. Waar de goedkeuring van het college nodig was (artikel 217 EG-Verdrag) bij de benoeming van vice-voorzitters, kan de voorzitter hier zelfstandig over besluiten (artikel 9 D, zesde lid, EU-Verdrag (artikel 17, zesde lid, VEU)).
Het was een wens van de regering om de positie van de voorzitter van de Commissie te versterken door diens democratische legitimiteit te vergroten. Dat is gelukt door versterking van de rol van het Europees Parlement bij de verkiezing van de voorzitter van de Commissie. In artikel 9 D, zevende lid, EU-Verdrag (artikel 17, zevende lid, VEU) is vastgelegd dat de Europese Raad bij de benoeming rekening houdt met de verkiezingen voor het Europees Parlement en deze ook consulteert. Dat betekent dat de verkiezingsuitslag moet weerklinken in de uiteindelijke voordracht. De Europese Raad draagt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een kandidaat voor bij het Europees Parlement. Het Parlement beslist vervolgens bij meerderheid van zijn leden. Wanneer de benodigde meerderheid niet gehaald wordt, draagt de Europese Raad binnen een maand een nieuwe kandidaat voor aan het Europees Parlement dat volgens dezelfde procedure beslist. Verklaring 11 ad artikel 9 D, zesde en zevende lid, EU-Verdrag (artikel 17, zesde en zevende lid, VEU) bepaalt dat voordat de Europese Raad beslist over een voordracht eerst consultaties zullen plaatsvinden tussen de Europese Raad en het Europees Parlement over het profiel van mogelijke kandidaten. Daarbij zal rekening worden gehouden met de uitslag van de Europese verkiezingen. Over de wijze waarop de consultaties plaatsvinden kan te zijner tijd besloten worden. De regering had liever gezien dat de procedure geheel was omgedraaid, te weten: voordracht van een kandidaat door het Europees Parlement en vervolgens goedkeuring door de Europese Raad. Dat bleek echter in het totstandkomingsproces niet haalbaar. De regering meent echter dat met deze verklaring, welke is voorgesteld door de Benelux-landen, een bevredigende vergroting van de rol van het Europees Parlement wordt bewerkstelligd. Dit versterkt de politieke legitimatie van de voorzitter van de Commissie en daarmee ook diens institutionele positie.
De leden van de fractie van het CDA vragen op welke wijze invulling wordt gegeven aan het roulatieschema van de Europese Commissie na 2014. Zij vragen de regering aan te geven of in ieder geval minimaal één van de Benelux-landen bij iedere roulatie in de Commissie komt. De regering memoreert dat de Commissie vanaf 2014 zal bestaan uit een aantal leden dat overeenstemt met tweederde van het aantal lidstaten. Deze gereduceerde omvang van de Commissie stelt iedere lidstaat na 2014 in staat om in twee van elke drie colleges een lid uit eigen land te hebben. De regering neemt met belangstelling kennis van het idee van de leden van de fractie van het CDA om minimaal één commissaris van de Benelux-landen bij iedere roulatie in de Commissie te hebben. Het Verdrag van Lissabon noemt die mogelijkheid niet, maar stelt wel dat een eerlijke geografische spreiding nagestreefd moet worden. In dat kader is de kans aannemelijk dat één van de Benelux-landen in elke Commissie zitting zal hebben. De leden van de VVD-fractie vragen hoe de zogenaamde Lex Prodi zijn weg heeft gevonden in het Verdrag waar het gaat om het ontslag van individuele commissarissen. De leden van de ChristenUnie-fractie stellen hier elders in het verslag eveneens een vraag over. De leden van de VVD-fractie vragen of de regering heeft getracht gevolg te geven aan de VVD-suggestie van juni 2007 om het EP de mogelijkheid te geven individuele commissarissen te ontslaan en het EP in de laatste fase van de conciliatie (in geval van conflict tussen de Raad en het EP in tweede lezing) een de facto initiatief- of amendementsrecht te geven. Voorts vragen zij het oordeel van de regering over deze suggesties ter verbetering van de herkenbaarheid en de slagkracht van het EP. Op deze vragen kan de regering als volgt antwoorden. De Lex Prodi is neergelegd in artikel 9 D, zesde lid, EU-Verdrag (artikel 17, zesde lid, VEU). Hierin wordt bepaald dat een lid van de Commissie ontslag moet nemen als de Commissie-voorzitter daarom verzoekt. Het college van commissarissen hoeft voor dit verzoek, in tegenstelling tot de huidige Verdragen, geen goedkeuring te geven. Het Europees Parlement heeft formeel geen zeggenschap over de benoeming en het ontslag van individuele commissarissen, maar wel over het gehele college. De gang van zaken rond de benoeming van de huidige Commissie, waarbij het EP feitelijk de benoeming van een individuele commissaris heeft geblokkeerd, heeft echter de kracht van het EP op dit punt aangetoond. Dit maakt duidelijk dat het EP de facto reeds veel invloed kan uitoefenen op de benoeming van individuele commissarissen. Hiermee is een belangrijk precedent geschapen. De regering onderschrijft deze de facto vergroting van de slagkracht van het EP, die mogelijk in de toekomst door het EP ook voor het wegsturen van individuele commissarissen kan worden ingezet. Het antwoord op de vraag over het de facto initiatief- of amendementsrecht van het EP in de conciliatie-fase is dat in de laatste fase van de onderhandelingen in 2007 niet meer is gesproken over eventuele aanpassingen van de gewone wetgevingsprocedure. De regering is evenwel van mening dat juist in de co-decisieprocedure de rechten van het EP gewaarborgd zijn.
De leden van de fractie van GroenLinks vragen of het denkbaar en wenselijk is dat Europese politieke partijen of coalities, voorafgaand aan Europese verkiezingen een politicus uit hun midden naar voren schuiven als kandidaat-voorzitter van de Commissie. De regering wijst erop dat met het Verdrag van Nice het Europees Parlement reeds moet instemmen met de voordracht van de Europese Raad van een kandidaat voor de positie van voorzitter van de Commissie. Met het Verdrag van Lissabon wordt de rol van het Europees Parlement bij de verkiezing van de voorzitter van de Commissie verder versterkt. Zoals de leden van de fractie va GroenLinks terecht constateren, bepaalt het Verdrag dat de verkiezingsuitslag moet weerklinken in de voordracht van de Europese Raad voor de functie van voorzitter van de Commissie. Verklaring 11 bepaalt dat eerst consultaties zullen plaatsvinden tussen de Europese Raad en het Europees Parlement over het profiel van mogelijke kandidaten, alvorens de Europese Raad een kandidaat naar voren schuift. Zoals in de Memorie van Toelichting reeds is aangegeven, had de regering liever gezien dat de procedure geheel was omgedraaid, te weten: voordracht van een kandidaat door het Europees Parlement en dan goedkeuring door de Europese Raad. Dat bleek voor de meerderheid van de lidstaten niet aanvaardbaar. Niettemin is de regering van mening dat met de bovenstaande verklaring, die destijds is voorgesteld door de Benelux-landen, een bevredigende vergroting van de rol van het Europees Parlement wordt bewerkstelligd.
Ook vragen de leden van de fractie van GroenLinks of de Europese Raad een claim van een kandidaat-voorzitter op het Commissievoorzitterschap dient te honoreren, ongeacht zijn of haar nationaliteit, indien de uitslag van de Europese verkiezingen duidelijk in het voordeel van één vooraf gestelde kandidaat-voorzitter spreekt. Daarbij vragen de leden hoe zwaar Verklaring 6 in een dergelijk scenario weegt. Volgens deze Verklaring dient bij de keuze van personen voor het ambt van de voorzitter van de Europese Raad, van de Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger rekening te worden gehouden met het eerbiedigen van de geografische en demografische verscheidenheid van de Unie en de lidstaten. De regering wijst erop dat het Verdrag van Lissabon de betrokkenheid van het EP bij de benoeming van de Commissie-voorzitter vergroot door te bepalen dat de Europese Raad een kandidaat voordraagt rekening houdend met de uitslag van de EP-verkiezingen en na passende raadplegingen door de Europese Raad en het Europees Parlement over het profiel van de voorzitter. De verkiezingsuitslag moet dus weerklinken in de uiteindelijke voordracht door de Europese Raad. Dit impliceert echter niet dat een claim op het voorzitterschap van een eventuele kandidaat-voorzitter uit de EP-gelederen, gesteund door de verkiezingsuitslag, automatisch moet worden gehonoreerd. Immers, andere (niet-EP)kandidaten kunnen eveneens aan het profiel voldoen en de uitslag van de verkiezingen weerspiegelen. Dat niet hoeft te worden gekozen voor een eventuele EP-kandidaat vloeit ook voort uit de mogelijkheid in het Verdrag voor het EP de door de Europese Raad voorgedragen kandidaat niet te kiezen. De Europese Raad zal dan een nieuwe, voor het EP wel aanvaardbare, kandidaat moeten voordragen. Naast de verkiezingsuitslag en het profiel speelt bovendien, zoals de leden van de GroenLinks fractie terecht opmerken, een belangrijke rol dat rekening moet worden gehouden met de geografische en demografische verscheidenheid bij de keuze van de verschillende hoge Europese functionarissen. Deze moeten onderling een gebalanceerde weerspiegeling vormen van de lidstaten en bevolking van de Unie. Dit element moet dus eveneens bij het maken van de keuze voor de kandidaat-voorzitter van de Commissie worden meegenomen. De nationaliteit van de kandidaatvoorzitter kan derhalve wel degelijk een rol spelen.
De leden van de VVD-fractie vragen hoe moet worden omgegaan met een situatie waarbij de voorzitter van de Europese Commissie de vicevoorzitter van de Commissie ontslaat, in de persoon van de Hoge Vertegenwoordiger, terwijl deze zijn positie behoudt in de Raad. De regering kan daarop als volgt antwoorden. Indien de Commissievoorzitter hem daarom verzoekt, neemt de Hoge Vertegenwoordiger ontslag als vicevoorzitter van de Commissie overeenkomstig de procedure zoals vastgelegd in artikel 18, eerste lid, VEU. Hierin is bepaald dat de Europese Raad zijn mandaat kan beëindigen met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Deze functionaris zal indien men daartoe besluit dus tegelijkertijd ontheven worden van zijn taken als vicevoorzitter van de Commissie en van zijn taken als Hoge Vertegenwoordiger.
De VVD-fractieleden vragen of de regering van mening is dat de politieke kleur van de kandidaat-Commissievoorzitter, die de Europese Raad voordraagt, altijd dezelfde moet zijn als de politieke groepering die de meeste zetels heeft verworven bij de verkiezingen van het Europees Parlement. De regering wijst erop dat het Verdrag van Lissabon bepaalt dat de uitslag van de EP-verkiezingen moet weerklinken in de voordracht van de Europese Raad voor de functie van voorzitter van de Commissie. Voorts bepaalt een verklaring bij het Verdrag van Lissabon dat voordat de Europese Raad beslist over een voordracht eerst consultaties zullen plaatsvinden tussen de Europese Raad en het Europees Parlement over het profiel van mogelijke kandidaten. In dit proces zijn naast politieke kleur diverse factoren van belang. Zo mag verwacht worden dat bijvoorbeeld de kwaliteiten van mogelijke kandidaten, de geografische spreiding van functies en de invulling van andere functies ook een rol spelen. Uiteindelijk moet de Europese Raad bij de voordracht van een kandidaat rekening houden met de uitslag van de EP-verkiezingen. Dat kan inhouden dat de kandidaat-Commissievoorzitter dezelfde politieke kleur heeft als de fractie met de meeste EP-zetels. Er zijn echter ook alternatieven denkbaar, zoals een voordracht van een kandidaat die de goedkeuring kan dragen van fracties die bij de verkiezingen van het Europees Parlement gewonnen hebben.
Tot slot verzoeken de leden van de PvdA-fractie om nadere informatie over hoe de regering samenwerking in Benelux-verband gestalte zal geven. Deze leden geven aan het aansprekend te vinden als telkens een lid vanuit het samenwerkingsverband van de Benelux deel uitmaakt van de (verkleinde) Europese Commissie. Het nieuwe Benelux-verdrag schept een kader dat het mogelijk maakt om als Benelux binnen de Europese Unie intensiever samen te werken op onder meer institutioneel gebied en op het terrein van het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid. Actuele voorbeelden daarvan zijn de intensieve besprekingen over de implementatie van het Verdrag van Lissabon en de standpuntbepaling van de EU ten opzichte van de Westelijke Balkanlanden. Om de samenwerking nog meer kracht bij te zetten, is besloten naast de traditionele ontmoetingen voorafgaand aan de Europese Raden en de Raden Algemene Zaken en Externe Betrekkingen, ook aan het begin van elk EU-voorzitterschap op het niveau van de ministers van Buitenlandse Zaken bijeen te komen. Dan kunnen de standpunten voor langere termijn op elkaar afgestemd worden en waar wenselijk een zwaarder stempel gedrukt worden op de EU-besluitvorming.
De regering acht de kans groot dat in een zittingstermijn van de verkleinde Commissie telkens tenminste één van de Benelux-landen een commissaris kan leveren. Het Verdrag van Lissabon bepaalt dat de deelname aan de Commissie vanaf 2014 op basis van een toerbeurtsysteem zal geschieden. Het Verdrag stelt daarbij dat rekening gehouden moet worden met een strikt gelijkwaardige roulatie tussen de lidstaten waarmee de demografische en geografische verscheidenheid van de lidstaten als geheel tot uitdrukking gebracht wordt. Tegelijkertijd wil de regering voorkomen dat een commissaris, die volgens het Verdrag een onafhankelijke positie bekleedt, namens een groep van lidstaten in de Commissie wordt geplaatst. Dit wekt op zijn minst de indruk dat deze commissaris de belangen van die groep lidstaten moet behartigen in de Commissie.
Europees Parlement
De regering is tevreden met de bereikte resultaten ten aanzien van het Europees Parlement. De belangrijkste vooruitgang – de introductie van de gewone wetgevingsprocedure en de daarmee gepaard gaande uitbreiding van het medebeslissingsrecht van het Europees Parlement – wordt beschreven in paragrafen 2.1.11 en 3.1 van deze memorie. Het Verdrag van Lissabon versterkt de rol van het Europees Parlement, hetgeen met name wanneer besloten wordt bij gekwalificeerde meerderheid, onontbeerlijk is om de democratische controle op de besluitvorming te waarborgen. Daarbij lag in het bijzonder ook de nadruk op het vergroten van de invloed van het Europees Parlement bij de verkiezing van de voorzitter van de Europese Commissie. Het Europees Parlement zal tevens worden betrokken bij de benoeming van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid. Daarnaast heeft de regering zich met succes ingezet voor een additionele zetel voor Nederland in het Europees Parlement.
De taken van het Europees Parlement worden expliciet vermeld in een nieuw artikel 9 A EU-Verdrag (artikel 14 VEU): het oefent samen met de Raad de wetgevingstaak en de begrotingstaak uit. Deze taken worden aanzienlijk uitgebreid. Een toelichting op uitbreiding van het medebeslissingsrecht en op de financiële bepalingen wordt respectievelijk gegeven in paragrafen 3.1 en 2.4 van deze memorie. Artikel 9 A EU-Verdrag (artikel 14 VEU) stelt verder dat het Europees Parlement tevens politieke controle en adviserende taken uitvoert en de voorzitter van de Commissie kiest. In paragraaf 2.1.7 van deze memorie wordt de nieuwe procedure voor verkiezing van de Commissievoorzitter behandeld.
Tijdens de onderhandelingen over het Verdrag van Lissabon werd door de Europese Raad een akkoord bereikt over de samenstelling van het Europees Parlement. Nederland zal daardoor in de toekomst beschikken over een extra EP-zetel. Het akkoord kwam tot stand op basis van een voorstel van het Europees Parlement over zijn samenstelling (A6-0351/2007). De Europese Raad van juni 2007 had het verzoek om een dergelijk voorstel neergelegd bij het Europees Parlement. Het akkoord behelst dat de Europese Raad vóór de EP-verkiezingen van 2009 zijn politiek akkoord zal hechten aan een besluit over de samenstelling. Dit te nemen besluit wordt gebaseerd op het genoemde voorstel van het Europees Parlement, waarin Nederland van 25 naar 26 zetels gaat. De procedure over het besluit is in verklaring 5 en in artikel 2 van het Protocol betreffende de overgangsbepalingen vastgelegd. Artikel 2 van het Protocol bepaalt verder nog dat tijdens de zittingsperiode 2004–2009 de samenstelling van het Europees Parlement niet verandert, ook niet bij de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Op basis van de toetredingsverdragen met Roemenië en Bulgarije zou Nederland vanaf de Europees Parlement-verkiezingen van 2009 25 zetels hebben. In het genoemde voorstel van het Europees Parlement worden aan Nederland dus 26 zetels toebedeeld. De regering is verheugd dat Nederland, na ratificatie van het Verdrag van Lissabon en het akkoord over bovengenoemd besluit, een extra zetel in het Europees Parlement zal hebben. Dit doet recht aan het inwoneraantal van Nederland.
Naast de gemaakte afspraken over de toekomstige besluiten over de zetelverdeling, bepaalt het Verdrag van Lissabon in artikel 9 A, tweede lid, EU-Verdrag de nieuwe parameters voor de samenstelling van het Europees Parlement (artikel 14, tweede lid, VEU). Het totaal aantal zetels bedraagt maximaal 751. In verklaring 4 betreffende de samenstelling van het Europees Parlement wordt een extra zetel toegewezen aan Italië ten opzichte van het genoemde voorstel van het Europees Parlement inzake zijn samenstelling. Hierin wordt de pariteit tussen Italië, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk losgelaten en worden de twee laatstgenoemde meer zetels toebedeeld dan de eerstgenoemde. In dit licht is besloten dat Italië een additionele zetel zal krijgen ten opzichte van het voorstel van het Europees Parlement.
In artikel 9 A, tweede lid, EU-Verdrag is het principe van degressieve proportionaliteit uitdrukkelijk vastgelegd (artikel 14, tweede lid, VEU). Dit principe houdt in dat het aantal zetels dat een lidstaat in het Europees Parlement heeft, niet recht evenredig is met de bevolkingsomvang van die lidstaat. Naarmate een lidstaat een grotere bevolkingsomvang heeft, zal het aantal inwoners dat een zetel van die lidstaat vertegenwoordigt toenemen. Tevens is bepaald dat iedere lidstaat minimaal zes en maximaal 96 zetels in het Europees Parlement heeft. Met name de allerkleinste lidstaten hebben voor het minimum van zes zetels gepleit. Deze wens is gehonoreerd.
Ingevolge artikel 9 A EU-Verdrag, derde lid, zoals ingevoegd door het Verdrag van Lissabon, worden de leden van het Europees Parlement voor een periode van vijf jaar gekozen door middel van rechtstreekse, algemene, vrije en geheime verkiezingen (artikel 14, derde lid, VEU). In het nieuwe eerste lid van artikel 190 Werkingsverdrag wordt verduidelijkt dat het Europees Parlement met het oog op de vaststelling van de nodige bepalingen voor de verkiezingen een ontwerp opstelt (artikel 223, eerste lid, VWEU). Nieuw is dat het Europees Parlement in plaats van zijn instemming, zijn goedkeuring moet verlenen voordat de Raad de nodige bepalingen kan vaststellen. Verder wordt verduidelijkt dat de bepalingen pas in werking treden nadat zij door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen zijn goedgekeurd. De Akte van Verkiezingen die in 2004 is overeengekomen blijft van kracht.
In artikel 192 Werkingsverdrag (artikel 225 VWEU) is bepaald dat het Europees Parlement om een voorstel van de Commissie kan vragen als zij dat nodig acht voor de uitvoering van het Werkingsverdrag. Hieraan is toegevoegd dat als de Commissie, ondanks dit verzoek, besluit geen voorstel in te dienen, de Commissie de redenen hiervoor aan het Parlement moet mededelen. In artikel 193 Werkingsverdrag (artikel 226 VWEU) over het enquêterecht van het Parlement is verduidelijkt welke procedure moet worden gevolgd bij het vaststellen van de nadere bepalingen over de uitoefening van dit recht: het Europees Parlement besluit op eigen initiatief, na goedkeuring door de Raad en Commissie (derde alinea).
De Europese ombudsman wordt niet langer benoemd maar gekozen door het Europees Parlement, zo is vastgelegd in artikel 195, tweede lid, Werkingsverdrag (artikel 228, tweede lid, VWEU). Conform artikel 197, vierde alinea, Werkingsverdrag, kan het Europees Parlement voortaan naast de Raad ook de Europese Raad horen volgens hun respectieve reglementen van orde (artikel 230, vierde alinea, VWEU). Dit is het gevolg van het feit dat de Europese Raad onderdeel uitmaakt van het institutio- neel kader van de Unie. Ook de bepaling over het horen van de Commissie is in dit artikel geplaatst (artikel 197, tweede alinea, Werkingsverdrag (artikel 230, tweede alinea, VWEU)).
Nota naar aanleiding van het verslag Europees Parlement De leden van de VVD-fractie zijn verheugd over het volledige budgetrecht dat het Europees Parlement zal krijgen. Deze leden vragen of de zeggenschap van het EP over de begroting zich ook uitstrekt tot alle onderdelen van het GBVB, inclusief de nog op te richten Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO). De regering deelt de waardering van de leden van de fractie van de VVD dat de bevoegdheden van het EP in het Verdrag van Lissabon zijn uitgebreid. Daarin zijn de begrotingsprocedures aangepast, vervalt het onderscheid tussen niet-verplichte en verplichte uitgaven en dienen Raad en EP gezamenlijk overeenstemming te bereiken over de EU-begroting voor het volgende jaar. Wat betreft GBVB blijft de afspraak dat administratieve uitgaven voor de EU en de beleidsuitgaven (met uitzondering van militaire of defensie-uitgaven en gevallen waar de Raad met unanimiteit anders beslist) ten laste van de EU-begroting komen. Het EP heeft hier dus ook budgetrecht en dat geldt ook voor de EDEO. Volgens het Verdrag van Lissabon kunnen voorts, na raadpleging van het EP, bijzondere financiële procedures worden afgesproken voor zeer urgente GBVB-activiteiten. De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering hun inschatting deelt dat het kiezen van een deel van de Europarlementariërs op transnationale lijsten een stimulans vormt voor Europese partijvorming en of zij transnationale lijsten wenselijk acht. Ook vragen zij of het voornemen van het EP mogelijk is een deel van de Europarlementariërs te laten kiezen op transnationale lijsten op grond van de bepalingen van het Verdrag van Lissabon. De regering ziet in de Verdragen, zoals gewijzigd door het Verdrag van Lissabon, geen enkele verdragsrechtelijke beperking om te komen tot transnationale kieslijsten voor het Europees Parlement. Wel zou daarvoor de Akte van Verkiezingen (gehecht aan Besluit 76/787/EGKS, EEG, Euratom, zoals laatstelijk gewijzigd door Besluit van 25 juni 2002 en 23 september 2002, 2002/772/EG, Euratom) met unanimiteit moeten worden aangepast. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen een nadere toelichting op de rol van het Europees Parlement bij de voordracht van een kandidaat-Commissievoorzitter door de Europese Raad. Zij vragen of en hoe de verkiezingsuitslag van het EP de uiteindelijke voordracht bepaalt en of het EP niet beter zou kunnen kiezen uit meerdere kandidaten. De regering wijst op artikel 9 D, zevende lid, EU-Verdrag (art. 17, zevende lid, VEU) dat bepaalt dat de Europese Raad, rekening houdend met de verkiezingen voor het Europees Parlement en na passende raadplegingen, met gekwaliceerde meerderheid van stemmen bij het EP een kandidaat voordraagt voor het ambt van voorzitter van de Commissie. De regering acht het zinvol dat ter versterking van het draagvlak van de toekomstig Commissievoorzitter, de Europese Raad één kandidaat voordraagt bij het Europees Parlement, en niet meerdere. Met betrekking tot de relatie tussen de EP-verkiezingen en de voordracht van een kandidaat-Commissievoorzitter heeft de IGC verklaard dat het Europees Parlement en de Europese Raad krachtens de bepalingen van de Verdragen gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het goede verloop van het proces dat tot de verkiezing van de voorzitter van de Commissie leidt. In raadplegingen zullen het Europees Parlement en Europese Raad het proiel van de kandidaten voor het ambt van voorzitter van de Commissie doornemen, waarbij overeenkomstig artikel 9 D, zevende lid, EU-Verdrag (art. 17, zevende lid, eerste alinea, VEU) rekening zal worden gehouden met de uitslag van de verkiezingen voor het Europees Parlement. De verkiezingsuitslag zal dus doorklinken in de uiteindelijke voordracht. In dit licht is het denkbaar dat fracties van het EP voorafgaand aan de Europese verkiezingen hun ideeën omtrent kandidaten voor het ambt van Commissievoorzitter kenbaar maken. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of het feit dat de Europese Ombudsman gekozen zal worden door het Europees Parlement niet ten nadele is van zijn onafhankelijkheid. De regering is van mening dat een verkiezing van de Europese Ombudsman door het rechtstreeks gekozen Parlement, kan bijdragen aan het creëren van een breed draagvlak voor het optreden van de Ombudsman. Tegelijk acht de regering het van belang dat de Europese Ombudsman te allen tijde onafhankelijk functioneert. Het Verdrag van Lissabon garandeert dit in artikel 195, derde lid, van het Werkingsverdrag (artikel 228, derde lid, VWEU).
De leden van de VVD-fractie vragen naar het enquêterecht van het Europees Parlement. Het enquêterecht van het EP is thans geregeld in artikel 193 EG-Verdrag. Artikel 193, derde alinea, stelt dat nadere bepalingen betreffende de uitoefening van het enquêterecht vastgesteld worden door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie in onderlinge afstemming. Deze bepalingen zijn vastgelegd in een inter-institutioneel akkoord op 19 april 1995. De betrokkenheid van de drie instellingen is vanzelfsprekend gezien het feit dat het enquêterecht van het EP niet op zichzelf staat maar ook in relatie met de andere instellingen moet worden gezien. Bovendien functioneert het enquêterecht van het EP onverminderd de aan andere instellingen of organen verleende bevoegdheden en moet hiermee bij de vaststelling van de modaliteiten van het enquêterecht rekening worden gehouden. Het Verdrag van Lissabon wijzigt de procedure voor de vaststelling van de modaliteiten van het enquêterecht. Volgens artikel 226 VWEU worden de nadere bepalingen betreffende de uitoefening van het enquêterecht volgens een bijzondere wetgevingsprocedure bij verordeningen vastgesteld door het Europees Parlement, na goedkeuring door de Raad en de Commissie. Dit betekent een versterking van de positie van het Europees Parlement omdat nu verdragsrechtelijk wordt vastgelegd dat het Europees Parlement op eigen initiatief kan voorstellen de modaliteiten van het enquêterecht te wijzigen. Bovendien zal een wijziging zijn beslag krijgen in de vorm van een juridisch bindende verordening in plaats van het niet-juridisch bindende instrument van een inter-institutioneel akkoord.
Rechtsmacht van het Hof van Justitie van de Europese Unie
In de afgelopen periode zijn bij het Hof van Justitie enkele maatregelen getroffen om de behandelduur van prejudiciële vragen te bekorten. De toestroom van zaken zal echter weer sterk gaan toenemen. De Raad wijst in dit verband op de toetreding van 12 nieuwe lidstaten tot de Europese Unie en de formele rechtskracht van het Handvest van de Grondrechten, hetgeen tot een frequenter beroep daarop zal leiden.
De overgang van de bepalingen met betrekking tot de oude Derde Pijler naar het Werkingsverdrag heeft onder andere tot gevolg dat deze (na een overgangsperiode) onder de rechtsmacht van het Hof van Justitie van de Europese Unie gebracht zullen worden. De Raad wijst erop dat er in het bijzonder in het geval van prejudiciële procedures met betrekking tot de Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (hierna: RVVR), sprake kan zijn van een extra noodzaak voor spoed in de behandeling van zaken, bijvoorbeeld bij vreemdelingenbewaring. De nationale gerechten zullen immers in het vervolg het recht en in bepaalde gevallen de plicht hebben het Hof in aanhangige zaken om een oordeel over de uitlegging van ook dit nieuwe onderdeel van het Unierecht te vragen. De inzet van capaciteit voor speciale spoedprocedures in deze gevallen zal de duur van de andere procedures voor het Hof nadelig beïnvloeden. Alles tezamen doet de vraag rijzen hoe de termijnen bij het Hof beheersbaar kunnen blijven. De Raad heeft in zijn advies over de Europese Conventie enkele suggesties gedaan om de procedures voor het Hof enigszins te bekorten. Hij wees onder andere op de mogelijkheid te bepalen dat de verwijzende rechter, waar mogelijk, zijn prejudiciële vragen vergezeld moet laten gaan van een tentatief antwoord, zodat het Hof, voor zover het zich bij dit antwoord aansluit, met een zeer summier arrest kan volstaan. Ook wees de Raad op de mogelijkheid dat nationale rechterlijke instanties zelf een beslissing nemen, waarna zij de uitspraak bij twijfel – al dan niet verplicht toezenden aan het Hof. Het Hof is vervolgens vrij om zaken voor verdere behandeling te selecteren wanneer dat noodzakelijk wordt geacht uit een oogpunt van uniformiteit en consistentie in de uitleg van het Unierecht. Wanneer die selectie niet plaatsvindt, krijgt de uitspraak van de nationale rechter na verloop van een tevoren vastgestelde periode rechtskracht.
De Raad beveelt aan in de toelichting in te gaan op de vraag hoe een tijdige afhandeling van zaken voor het Hof van Justitie van de Europese Unie in de toekomst kan worden gewaarborgd.
Hof van Justitie van de Europese Unie
Nederland heeft zich gedurende het totstandkomingsproces van het nieuwe verdrag sterk gemaakt voor een slagvaardig Hof van Justitie. De belangrijkste wijzigingen ten opzichte van het EG-Verdrag hebben betrekking op de naamgeving, de omvang van de rechtsmacht van het Hof, de toegang tot het Hof en de verkorting van een aantal procedures.
Artikel 9 EU-Verdrag (artikel 13 VEU) vervangt artikel 220 EG-Verdrag en verandert de naam van de instelling in het «Hof van Justitie van de Europese Unie». Deze instelling omvat het Hof van Justitie, het Gerecht en gespecialiseerde rechtbanken (nieuw artikel 9 F, eerste lid, EU-Verdrag (artikel 19, eerste lid, VEU)). Voor het eerst is in het Verdrag, in de tweede alinea van het eerste lid van artikel 9 F EU-Verdrag (artikel 19, eerste lid, tweede alinea, VEU), een verwijzing opgenomen naar de eisen die aan de lidstaten worden gesteld met het oog op de rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden. Lidstaten moeten voorzien in de rechtsmiddelen om effectieve rechtsbescherming voor de nationale rechter te waarborgen. Het codificeert daarmee een belangrijke basisregel uit de omvangrijke hoeveelheid jurisprudentie op het terrein van het nationale procesrecht, die gebaseerd is op het beginsel van gemeenschapstrouw, en waarin minimumvereisten aan het nationale procesrecht worden gesteld.
Het tweede lid van artikel 9 F (artikel 19, tweede lid, VEU) bevat de kwaliteitseisen waaraan de rechters en de advocaten-generaal bij het Hof moeten voldoen. Dit wordt nader uitgewerkt in de artikelen 223 en 224 Werkingsverdrag (artikelen 253 en 254 VWEU). Een nieuw comité – bestaande uit zeven personen die de hoogste nationale of Europees rechterlijke ambten bekleden of hebben bekleed – zal de lidstaten adviseren over de geschiktheid van kandidaten voor de uitoefening van het ambt van rechter of advocaat-generaal (artikel 224 bis Werkingsverdrag (artikel 255 VWEU)). In de slotfase van de onderhandelingen is een verklaring 38 bij artikel 222 Werkingsverdrag (artikel 252 VWEU) overeengekomen waarin de lidstaten aangeven positief te zullen reageren op een verzoek tot uitbreiding van het aantal advocaten-generaal met drie naar in totaal elf, waarvan één permanent aan Polen zal worden toebedeeld, net zoals dat sinds 1995 voor de vijf overige grote lidstaten geldt (zie verklaringen bij Toetredingsverdrag 1995 (PbEG 1995, L 1/221) en bij Toetredingsverdrag 2003, (PbEU 2003, L 236/971, onderaan)).
Voor de oprichting van een gespecialiseerde rechtbank is niet langer unanimiteit in de Raad vereist, zoals blijkt uit het artikel 225 A van het Werkingsverdrag (artikel 257 VWEU). Ook versterkt dit artikel de rol van het Europees Parlement dat in deze procedure medebeslissingsrecht krijgt.
Jurisdictie
Door de overheveling van de JBZ-bepalingen uit het EU-Verdrag naar de bepalingen van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in het Werkingsverdrag en daarmee het scheppen van één juridisch kader voor vrijwel alle beleidsterreinen, is de rechtsmacht van het Hof tot het gehele beleidsterrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht uitgebreid. De regering verwelkomt deze versterking van de positie van het Hof van Justitie. Maatregelen genomen in het kader van de samenwerking op het terrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht vallen voortaan onder de rechtsmacht van het Hof. Een uitzondering daarop, die overigens onder de bestaande Verdragen ook geldt, vormen operaties van de politie of van andere instanties van een lidstaat belast met wetshandhaving of de uitoefening van de verantwoordelijkheden van de lidstaten ten aanzien van de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid (artikel 240 ter Werkingsverdrag (artikel 276 VWEU)).
Er is een overgangsmaatregel van vijf jaar overeengekomen (neergelegd in artikel 10 van het Protocol betreffende de overgangsbepalingen) gedurende welke het beperkte regime voor de rechtsmacht van het Hof van Justitie als bedoeld in artikel 35 EU-Verdrag van toepassing blijft voor zover het gaat om acquis op het terrein van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken dat op grond van titel VI EU-Verdrag tot stand is gekomen (JBZ). Tijdens die periode geldt derhalve dat lidstaten, waaronder Nederland, die bij het Verdrag van Amsterdam een verklaring hebben afgelegd waarbij ze de rechtsmacht van het Hof hebben erkend, de regels van het bestaande artikel 35 EU-Verdrag zullen blijven gelden. Voor de overige lidstaten heeft het Hof gedurende de overgangsperiode van vijf jaar nog geen rechtsmacht. In het verlengde hiervan is eveneens in het Protocol opgenomen dat in dezelfde periode van vijf jaar voor alle lidstaten geldt dat de Commissie niet bevoegd is om inbreukprocedures te starten over instrumenten die tot het titel VI EU-Verdrag acquis behoren. Deze mogelijkheid bestaat ook niet onder het bestaande EU-Verdrag. De regering was geen voorstander van dit uitstel, maar heeft het uiteindelijk geaccepteerd omdat andere lidstaten aanvoerden dat zij voldoende tijd wilden hebben voor de implementatie van het bestaande JBZ-acquis dat in een korte tijd en soms onder grote tijdsdruk tot stand is gekomen. Zoals aangegeven, geldt de overgangsmaatregel alleen voor het reeds bestaande acquis. Zodra een bestaand JBZ-instrument wordt aangepast, krijgt het een rechtsbasis op grond van het Werkingsverdrag en geldt derhalve het overgangsregime niet meer. Bij het Protocol hoort verklaring 50 waarin wordt verzocht het titel VI acquis, waar passend en mogelijk, al binnen de overgangstermijn aan te passen. Die beperkingen zijn opgenomen om te voorkomen dat de voortgang op het terrein van de RVVR wordt belemmerd door de behandeling van voorstellen tot aanpassing van reeds bestaande regelgeving.
Voor het Verenigd Koninkrijk bestaat de mogelijkheid om zes maanden voor afloop van de overgangstermijn aan te geven dat zij ook na afloop van de overgangstermijn niet aan de rechtsmacht van het Hof op dit terrein willen worden onderworpen. De consequentie daarvan is dat het Verenigd Koninkrijk automatisch wordt uitgesloten van het hele JBZ-acquis na de overgangsperiode. De Raad neemt met gekwalificeerde meerderheid een besluit over de overgangsmaatregelen die genomen moeten worden om de ongewenste effecten van de uitsluiting op te vangen. Het Verenigd Koninkrijk heeft geen stemrecht bij deze beslissing. Ook neemt de Raad een besluit over financiële consequenties van de uitsluiting. Hierbij heeft het Verenigd Koninkrijk wel stemrecht. Het Verenigd Koninkrijk kan, nadat het is uitgesloten op basis van bovenstaand mechanisme, op een later tijdstip weer vragen toegelaten te worden tot het desbetreffende acquis. Voor die procedure voor toelating geldt het Protocol betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in de Europese Unie en het Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland, waarop hierna in paragraaf 2.2.6 van deze memorie zal worden ingegaan in het kader van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Bij hernieuwde toelating vallen zij onder het gewone rechtsmachtregime van het Hof van Justitie en heeft de Commissie de mogelijkheid inbreukprocedures te starten.
De jurisdictie van het Hof op het terrein van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid is beperkt tot een oordeel over de bevoegdheid van de instellingen en organen en de gevolgde besluitvormingsprocedures (artikel 11 EU-Verdrag en artikel 240 bis Werkingsverdrag (artikel 24 VEU en artikel 275 VWEU)). Ook kan het Hof toezicht houden op de wettigheid van getroffen beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen of rechtspersonen in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (artikel 188 K Werkingsverdrag (artikel 215 VWEU)). Verder kan het Hof op grond van artikel 188 N, elfde lid, advies uitbrengen over de verenigbaarheid van een voorgenomen Verdrag, ook op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, met de bepalingen van de Verdragen (artikel 218, elfde lid, VWEU).
Tot slot breidt het Verdrag van Lissabon de mogelijkheden uit beroep in te stellen tegen handelingen (of het nalaten daarvan) van instellingen, organen en instanties van de Unie waarmee rechtsgevolgen ten aanzien van derden worden beoogd (artikel 230, eerste alinea, en 232 Werkingsverdrag (artikel 263, eerste alinea, en 265 VWEU)). Ook de handelingen van de Europese Raad die rechtsgevolgen ten aanzien van derden beogen vallen hieronder. Nederland heeft daarvoor met succes gepleit in de IGC.
Positie Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken in RVVR ten opzichte van Hof van Justitie
Aan het Verdrag van Amsterdam zijn destijds drie Protocollen gehecht die betrekking hebben op de positie van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken en waarin de uitzonderingsposities van deze drie lidstaten met betrekking tot titel IV EG-verdrag en het Schengen-acquis zijn geregeld. Het betreft het Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland met betrekking tot de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, het Protocol betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in de Europese Unie en het Protocol betreffende de positie van Denemarken. Uit deze Protocollen vloeit ook voort dat deze lidstaten een bijzondere positie innemen ten opzichte van het Hof van Justitie.
Rechtsmacht Hof over RVVR-besluiten totstandgekomen na inwerkingtreding Verdrag van Lissabon
Het Verdrag van Lissabon continueert, zij het met wijzigingen, de bijzondere positie van deze drie lidstaten met betrekking tot het gehele terrein van de RVVR en in het verlengde daarvan hun positie ten opzichte van het Hof van Justitie. Dit leidt, wat betreft maatregelen die na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon tot stand worden gebracht, tot het volgende beeld.
Op grond van artikel 2 van het Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland met betrekking tot de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zijn de bepalingen van titel IV van het Werkingsverdrag (titel V VWEU) niet van toepassing op het Verenigd Koninkrijk en Ierland en kan derhalve een arrest van het Hof houdende uitlegging van enigerlei bepaling van die titel het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet binden of op deze lidstaat van toepassing zijn. Het Protocol betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in de Europese Unie, waarin de mogelijkheden voor het Verenigd Koninkrijk en Ierland om te participeren in dat acquis zijn geregeld (artikelen 4 en 5), bevat geen bijzondere bepaling met betrekking tot het Hof van Justitie ten aanzien van het Verenigd Koninkrijk en Ierland. Ook hier heeft het Hof van Justitie op dit terrein geen rechtsmacht ten aanzien van deze lidstaten.
Voor Denemarken geldt op grond van artikel 2 van het Protocol betreffende de positie van Denemarken evenzeer dat titel IV van het Werkingsverdrag (titel V VWEU) niet op deze lidstaat van toepassing is en sluit de gebondenheid aan uitspraken van het Hof van Justitie terzake eveneens uit. De enige uitzonderingen daarop vormen aspecten van het visumbeleid van de Unie, hetgeen is vastgelegd in artikel 6 van het Protocol. De Deense positie ten opzichte van het Schengen-acquis wordt beheerst door artikel 4 van het Protocol betreffende de positie van Denemarken.
Het staat de drie lidstaten vrij om hetzij geheel, hetzij gedeeltelijk te gaan participeren in de samenwerking op het terrein van de RVVR, inclusief het Schengen-acquis, hetgeen als consequentie zal hebben dat zij ook de rechtsmacht van het Hof van Justitie voor de betreffende onderdelen zullen moeten accepteren.
RVVR-besluiten tot stand gekomen voor inwerkingtreding Verdrag van Lissabon Voor het Verenigd Koninkrijk en Ierland geldt dat titel IV-maatregelen ook van toepassing zijn op deze lidstaten voor zover deze verenigbaar zijn met de bepalingen van het Protocol betreffende de toepassing van bepaalde aspecten van artikel 7 A van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap op het Verenigd Koninkrijk en Ierland. Voor de beide lidstaten zal bij inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon de rechtsmacht van het Hof van Justitie gelden voor de onderdelen van het acquis waarin men al onder het Verdrag van Amsterdam participeerde.
Onder het Verdrag van Amsterdam geldt, op basis van de bij dat Verdrag behorende protocollen, titel IV EG-Verdrag niet voor Denemarken. De onderdelen van het Schengen-acquis die al tot stand waren gebracht voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam zijn wel van toepassing op Denemarken.
Er zijn maatregelen op grond van titel VI EU-Verdrag tot stand gebracht, die zowel op het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken van toepassing zijn. Met betrekking tot deze maatregelen geldt voor deze lidstaten vanaf de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon dus ook het Protocol betreffende de overgangsbepalingen, zoals dat is toegelicht in deel III, paragraaf 2.1.8 van de toelichting.
Toegang tot het Hof van Justitie
Naast de bevoegdheid van het Hof is ook de toegang tot het Hof verruimd. Allereerst is de toegang voor particulieren verruimd. Onder het EG-Verdrag kon een particulier alleen tegen een maatregel van algemene strekking opkomen als hij daardoor zowel rechtstreeks als individueel was geraakt. Het Verdrag van Lissabon laat de voorwaarde om individueel geraakt te zijn vervallen en geeft een particulier de mogelijkheid op te komen tegen een regelgevingshandeling waardoor hij rechtstreeks is geraakt en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen (artikel 230, vierde alinea, Werkingsverdrag (artikel 263, vierde alinea, VWEU)). De precieze gevolgen van deze verruiming zullen afhangen van de manier waarop het Hof deze nieuwe bepaling in de jurisprudentie interpreteert.
Daarnaast voorziet artikel 230, derde alinea, Werkingsverdrag (artikel 263, derde alinea, VWEU) expliciet in de mogelijkheid voor het Comité van de Regio’s beroep in te stellen bij het Hof dat op de vrijwaring van zijn prerogatieven is gericht.
De verruiming van de toegang tot het Hof van Justitie, zowel voor burgers als voor nationale rechters, ziet de regering als een belangrijk winstpunt. Dit zal bijdragen aan een grotere betrokkenheid van de burger en aan een stevigere vervlechting van de nationale rechtsordes en de Europese rechtsorde.
Stroomlijning van de procedures
In de verscheidene procedures van het Hof is ook de nodige tijdwinst gerealiseerd. De regering heeft steeds bepleit de procedures voor het Hof van Justitie binnen een redelijke termijn af te ronden. Dit streven is gerealiseerd in het kader van de inbreukprocedures (artikelen 226 en 228 Werkingsverdrag (artikelen 258 en 260 VWEU)) en in het kader van de prejudiciële procedure (artikel 234 Werkingsverdrag (artikel 267 VWEU)).
De Commissie kan een lidstaat, die geen of onvoldoende uitvoering geeft aan een arrest van het Hof, eenvoudiger opnieuw voor het Hof dagen. Nadat de Commissie de betreffende lidstaat de mogelijkheid heeft geboden zijn opmerkingen te maken, kan zij meteen naar het Hof om nakoming te vragen (artikel 228, tweede lid, Werkingsverdrag (artikel 260, tweede lid, VWEU)). Eveneens is er tijdswinst als een lidstaat zijn meldplicht niet nakomt van maatregelen ter uitvoering van een Europese richtlijn. Artikel 228, derde lid, geeft de Commissie de mogelijkheid het Hof onmiddellijk in de eerste procedure te vragen een dwangsom of boete te bepalen (artikel 260, derde lid, VWEU). Dit geeft de Commissie een belangrijk nieuw drukmiddel om naleving van verplichtingen door lidstaten af te dwingen.
Een laatste – mede door toedoen van Nederland – in artikel 234, vierde alinea van het Werkingsverdrag opgenomen bespoediging, betreft zaken waarin een nationale rechter een prejudiciële vraag stelt in een procedure die betrekking heeft op een gedetineerde persoon (artikel 267, vierde alinea, VWEU). Daarbij gaat het om verdachten maar ook om personen die zich in vreemdelingendetentie bevinden. Het Hof dient dan zo spoedig mogelijk uitspraak te doen. Per 1 maart 2008 is bovendien voorzien in de mogelijkheid van een prejudiciële spoedprocedure in procedures die betrekking hebben op alle zaken binnen de RVVR waar spoed kan worden aangetoond (bijvoorbeeld betreffende gedetineerden) (PbEU 2008, L 24/39 en 42).
Artikel 245 van het Werkingsverdrag (artikel 281 VWEU) bepaalt dat het statuut, dat van toepassing is op zowel Hof van Justitie, Gerecht als gespecialiseerde rechtbanken, kan worden gewijzigd met gekwalificeerde meerderheid, daar waar het EG-Verdrag unanimiteit voorschreef. De rol van het Europees Parlement is uitgebreid tot die van medewetgever. Titel I van het statuut (dat ziet op de status van rechters en advocaten-generaal) en artikel 64 van het statuut (dat ziet op het unanimiteitsvereiste bij de besluitvorming over het talenregime) kunnen echter alleen bij verdrag gewijzigd worden. Overigens wordt het daadwerkelijke talenregime in de desbetreffende Reglementen voor de procesvoering van het Hof en het Gerecht geregeld. Deze reglementen kunnen volgens de gewone wetgevingsprocedure worden gewijzigd, waarbij de Raad echter met unanimiteit dient te beslissen als het gaat om het talenregime.
Vermindering werklast
De regering is van mening dat de beheersbaarheid van de doorlooptermijnen en de tijdige afhandeling van zaken voor het Hof ook de komende jaren van groot belang is en derhalve constante aandacht vergt. Hierboven is uiteengezet dat de procedures voor het Hof op een aantal punten worden gestroomlijnd. Ook kan worden gewezen op enkele recente positieve ontwikkelingen. De regering wijst er in dit verband op dat met ingang van 1 maart van dit jaar een nieuwe spoedprocedure met aangepaste regels zal kunnen worden toegepast voor prejudiciële vragen die aan het Hof worden voorgelegd in zaken op het terrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Een bijzondere kamer van het Hof zal worden ingesteld en worden belast met de afhandeling daarvan. Dat heeft tot gevolg dat de afhandeling van de overige zaken bij het Hof ongehinderd voortgang zal kunnen vinden. De regering acht dit een belangrijk winstpunt. Zij acht ook van belang dat het Hof van Justitie uiterlijk over drie jaar verslag zal uitbrengen van de toepassing van deze spoedprocedure, en de gegevens daarvan jaarlijks zal bijwerken. Op deze manier kan nauwlettend de vinger aan de pols worden gehouden. Voorts verwacht de regering, mede gelet op eerdere toetredingen, dat het aantal zaken uit de nieuwe lidstaten, dat op dit moment beperkt is, in de toekomst slechts geleidelijk zal toenemen. Tot slot is het goed erop te wijzen dat een toename van het aantal zaken gedeeltelijk kan worden opgevangen omdat het Hof ook is uitgebreid met twaalf rechters.
Nu de Europese Raad een instelling van de Unie wordt, vragen de leden van de ChristenUnie-fractie wat het effect hiervan in de praktijk zal zijn op het politieke primaat van de lidstaten, gezien de uitbreiding van mogelijkheden voor het Hof van Justitie. Het Hof kan immers vaststellen dat de Europese Raad in strijd met de Verdragen heeft nagelaten een besluit te nemen. Deze leden vragen in hoeverre deze nieuwe bevoegdheid van het Hof het politieke primaat van lidstaten doorkruist, gelet op het feit dat het nalaten van het nemen van een besluit een politieke keuze kan zijn. In de visie van de regering hoeft er geen spanning te bestaan tussen het politieke primaat en de juridische controle. Politieke beslissingen zijn immers ook op nationaal en lager niveau altijd onderworpen aan de wet. De regering wijst er bovendien op dat een belangrijke voorwaarde voor een dergelijk beroep wegens nalaten is dat een instelling nalaat een besluit te nemen in strijd met de Verdragen. Met andere woorden, het moet gaan om specifieke gevallen, waarin op de instelling een rechtsplicht rust om een besluit te nemen. Het gaat dus niet om situaties waarin de Europese Raad de vrijheid heeft om al dan niet een besluit te nemen. Het is voor de regering dan ook moeilijk voorstelbaar dat de Europese Raad in strijd met deze rechtsplicht zou nalaten een besluit te nemen.
De leden van de fracties van de SP en van de ChristenUnie merken op dat op het terrein van justitie- en politiesamenwerking en op het gebied van asiel en migratie de bevoegdheid van het Hof wordt uitgebreid. De regering wijst er echter op dat het Hof al sinds het Verdrag van Amsterdam in beginsel bevoegd was voor deze terreinen. Er bestonden echter beperkingen aan de bevoegdheid van sommige nationale rechters om prejudiciële vragen te stellen op het gebied van visa, asiel, immigratie en justitiële samenwerking in burgerlijke zaken (op grond van artikel 68 van het huidige EG-Verdrag konden alleen rechters prejudiciële vragen stellen wanneer tegen hun uitspraken geen hoger beroep mogelijk is) en op het terrein van de politiële en justitiële samenwerking als gevolg van het feit dat niet alle lidstaten een daartoe strekkende verklaring hadden afgelegd als voorzien in artikel 35 van het huidige EU-Verdrag. De leden van de SP-fractie vragen in dit verband hoe kan worden voorkomen dat het Hof een extra beroepsinstantie wordt bovenop de bestaande rechtbanken, bijvoorbeeld bij asielzaken. Hierop kan de regering antwoorden dat het stelsel van rechtsbescherming in de Verdragen niet voorziet in de mogelijkheid van hoger beroep bij het Hof van Justitie tegen een uitspraak van een nationale rechter. Wel kan de nationale rechter in het kader van een geding dat voor hem aanhangig is het Hof van Justitie een prejudiciële vraag stellen over de uitleg van de asielregels. De vrees van deze leden dat het Hof op deze terreinen gedwongen wordt zelfstandig het EU-recht verder uit te bouwen door middel van uitspraken omdat er gebrek aan overeenstemming tussen de lidstaten is om wetgeving vast te stellen, deelt de regering niet. Daarbij neemt de regering in aanmerking dat deze terreinen al sinds het Verdrag van Amsterdam worden uitgelegd door het Hof van Justitie zonder dat het Hof gedwongen werd op de stoel van de wetgever te zitten. In antwoord op een vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie stelt de regering niet van mening te zijn dat op dit moment de slagkracht van het Hof onvoldoende is. Wel kon die slagkracht op sommige onderdelen worden verbeterd. De regering deelt evenmin de indruk van deze leden dat het Hof er in de loop van de tijd juist in is geslaagd de rechtsmacht van de Unie en daarmee van het Hof uit te breiden door gedane uitspraken. Het Hof heeft altijd de bestaande regels uitgelegd zonder buiten de kaders van de Verdragen te treden of de bevoegdheden die daarin zijn toegedeeld te miskennen. De met het Verdrag van Lissabon beoogde verbeteringen zullen voor het Hof geen aanleiding zijn deze constante lijn te verlaten, zo is de overtuiging van de regering. Tot slot vragen de leden van de ChristenUnie-fractie de regering expliciet uiteen te zetten welke gevolgen de uitbreiding van de rechtsmacht van het Hof van Justitie heeft voor de Nederlandse rechtsmacht op het gebied van het personen en familierecht. De uitbreiding van de rechtsmacht van het Hof op het terrein van het personen- en familierecht heeft uitsluitend betrekking op de kring van rechters die bevoegd is het Hof een prejudiciële vraag te stellen over de uitleg van Unie-maatregelen op het gebied van het familierecht met grensoverschrijdende gevolgen. Tot nu toe konden dergelijke vragen van uitleg alleen worden gesteld door nationale rechters tegen wier uitspraken geen hoger beroep mogelijk was. Deze laatste voorwaarde komt te vervallen. Voortaan mogen alle nationale rechters dergelijke prejudiciële vragen stellen.
Europese Centrale Bank
De leden van de fractie van de VVD verzoeken de regering een reactie te geven op het artikel in het weekblad FEM in november 2007 over de vermeende inbreuk op de onafhankelijkheid van de Europese Centrale Bank (ECB). Deze leden vragen voorts of de onafhankelijkheid van de nationale centrale banken van de nieuwe lidstaten uit het voormalige Oostblok inmiddels voldoende is gegarandeerd. Het antwoord van de regering luidt dat de onafhankelijkheid van de ECB met het Verdrag van Lissabon niet wordt aangetast. Een belangrijke rol daarin speelt het artikel 108 van het Werkingsverdrag (artikel 130 VWEU). Dit artikel schrijft voor dat noch de ECB, noch een nationale centrale bank, noch enig lid van hun besluitvormende organen is toegestaan «instructies te vragen aan dan wel te aanvaarden van instellingen, organen of instanties van de Unie, van regeringen van lidstaten of van enig ander orgaan». De onafhankelijkheid van de ECB wordt voor een tweede maal bevestigd in artikel 245 bis van het Werkingsverdrag (artikel 282 VWEU). Wat betreft de onafhankelijkheid van nationale centrale banken wijst de regering erop dat dit een voorwaarde is voor toetreding tot de derde fase van de EMU. Een lidstaat kan niet de euro invoeren indien de nationale wetgeving onverenigbaar is met het Verdrag en met de statuten van het ESCB. De Commissie publiceert regelmatig Convergentierapporten waarin toekomstige eurolanden beoordeeld worden aan de hand van de convergentiecriteria die voortvloeien uit het Verdrag. De onafhankelijkheid van centrale banken is één van die criteria.
De leden van de fractie van de VVD informeren naar de tijdwinst die behaald kan worden met de nieuwe spoedprocedure van het Europese Hof van Justitie en de gevolgen van het verlies van mankracht voor tijdige afhandeling van de reguliere zaken. De regering constateert dat de instelling van de spoedprocedure door alle betrokken instellingen noodzakelijk werd geacht. Prejudiciële zaken over personen, die daardoor bijvoorbeeld langer in detentie moeten verblijven, hebben onmiskenbaar een grotere urgentie dan veel andere zaken. De regering acht het van belang dat de ontwikkelingen rond het gebruik van de spoedprocedure regelmatig zullen worden geëvalueerd. Dat is ook afgesproken bij de instelling van de spoedprocedure. Dat biedt immers gelegenheid bijtijds aan de bel te trekken, mocht dat noodzakelijk blijken. In dit verband acht de regering het overigens prematuur om te spreken van een mogelijke aanzuigende werking van de spoedprocedure, met als mogelijk gevolg een overbelasting van het Hof.
De leden van de SP-fractie vragen (nr. 75) welk belang gediend is met de uitbreiding van de jurisdictie van het Hof van Justitie. De regering kan hierop antwoorden dat de eenvormige uitleg van het recht van de Unie een belangrijke verworvenheid vormt van het communautaire stelsel tot nu toe. De uitbreiding daarvan, inclusief het toepasselijk worden van de toezichtprocedures op het terrein van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken draagt daaraan bij. Er is overigens, anders dan deze leden menen, geen sprake van inperking van de ruimte van de nationale wetgever. Die wordt beperkt door de uitoefening van wetgevende activiteiten op Unie-niveau. Het Hof van Justitie legt deze regels alleen maar uit.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen naar Europese partijvorming. Het belang van de Europese politieke partijen is reeds lange tijd verwoord in artikel 191 van het EG-Verdrag. In artikel 10, lid 4 VEU is de formulering van artikel 191 EG-Verdrag overgenomen. De Europese politieke partijen functioneren op basis van een statuut. Dit statuut is in 2003 vastgesteld en in 2007 herzien.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of het Hof van Justitie wel in voldoende mate is toegerust op de grotere rol die het Hof in het Verdrag van Lissabon is toebedeeld. De regering is van mening dat de beheersbaarheid van de doorlooptermijnen en de tijdige afhandeling van zaken voor het Hof ook de komende jaren van groot belang is en derhalve constante aandacht vergt. Het Verdrag van Lissabon stroomlijnt de procedures voor het Hof op een aantal punten. Ook kan worden gewezen op enkele recente positieve ontwikkelingen. De regering wijst er in dit verband op dat sinds 1 maart 2008 een nieuwe spoedprocedure met aangepaste regels kan worden toegepast voor prejudiciële vragen die aan het Hof worden voorgelegd in zaken op het terrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Een bijzondere kamer van het Hof zal worden ingesteld en belast met de afhandeling daarvan. Dat heeft tot gevolg dat de afhandeling van de overige zaken bij het Hof ongehinderd voortgang zal kunnen vinden. De regering acht dit een belangrijk winstpunt. Zij acht ook van belang dat het Hof van Justitie uiterlijk over drie jaar verslag zal uitbrengen van de toepassing van deze spoedprocedure, en de gegevens daarvan jaarlijks zal bijwerken. Op deze manier kan nauwlettend de vinger aan de pols worden gehouden. Voorts verwacht de regering, mede gelet op eerdere toetredingen, dat het aantal zaken uit de nieuwe lidstaten, dat op dit moment beperkt is, in de toekomst slechts geleidelijk zal toenemen. Tot slot is het goed erop te wijzen dat een toename van het aantal zaken gedeeltelijk kan worden opgevangen omdat het Hof ook is uitgebreid met twaalf rechters.
Europese Centrale Bank In het nieuwe artikel 9 van het EU-Verdrag, waarin alle instellingen van de EU worden genoemd, is ook de Europese Centrale Bank (ECB) opgenomen (artikel 13 VEU). In een brief aan het voorzitterschap had de president van de ECB verzocht om de ECB in dit artikel als «overige instelling» op te nemen en niet als reguliere instelling. Hiermee zou het bijzondere karakter van de ECB tot uitdrukking komen. Nederland steunde de wens van ECB-voorzitter Trichet, maar kon akkoord gaan met het voorstel van het voorzitterschap om de ECB in de lijst reguliere EU-instellingen op te nemen. Doorslaggevend was daarbij dat de onafhankelijke status van de ECB expliciet in het Verdrag gewaarborgd wordt door de artikelen 108 en 245 bis van het Werkingsverdrag (artikelen 130 en 282 VWEU).
Adviesorganen
In het Werkingsverdrag wordt een nieuw artikel 256 bis ingevoegd waarin de algemene uitgangspunten van de adviesorganen, te weten het Comité van de Regio’s en het Economisch en Sociaal Comité, zijn neergelegd (artikel 300 VWEU). Voor wat betreft de samenstelling van de Comités is nieuw dat de Raad de bevoegdheid heeft de samenstelling van de Comités op gezette tijden te toetsen aan de economische, sociale en demografische ontwikkeling van de Unie en dienovereenkomstig op voorstel van de Commissie te wijzigen (vijfde lid).
Van belang is dat de verdeling van de leden van beide Comités niet langer in het Verdrag is neergelegd, maar door de Raad met unanimiteit wordt vastgesteld (artikelen 258 en 263, tweede alinea, Werkingsverdrag (artikelen 301 en 305, tweede alinea, VWEU)). De leden van de Comités worden voor vijf jaar – in plaats van vier jaar – benoemd (artikelen 259, eerste lid, en 263, derde alinea, Werkingsverdrag (artikelen 302, eerste lid, en 305, derde alinea, VWEU)). De voorzitters van de Comités worden voor tweeënhalf jaar – in plaats van voor twee jaar – benoemd (artikelen 260 en 264 Werkingsverdrag (artikelen 303 en 306 VWEU)).
De rol van het Europees Parlement in relatie tot de Comités is veranderd. Het Europees Parlement is onder het Verdrag van Lissabon bevoegd de Comités te verzoeken bijeen te komen (artikelen 260 en 264 Werkingsverdrag (artikelen 303 en 306 VWEU)). Ook is het Europees Parlement – net als de Raad en de Commissie – gehouden de Comités te raadplegen indien het Verdrag daarin voorziet (artikelen 262 en 265 Werkingsverdrag (artikelen 304 en 307 VWEU)); het betreft niet langer een facultatief recht voor het Europees Parlement.
Een wijziging in de bevoegdheden van het Comité van de Regio’s is bovendien gelegen in het verruimde beroepsrecht. Op basis van artikel 230, derde alinea, Werkingsverdrag (artikel 263, derde alinea, VWEU) kan ook het Comité van de Regio’s een beroep tot nietigverklaring bij het Hof van Justitie instellen voorzover dat op de vrijwaring van de prerogatieven van het Comité is gericht. Artikel 8 van het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid bepaalt bovendien dat het Comité van de Regio’s bevoegd is een beroep wegens schending van het subsidiariteitsbeginsel in te stellen ten aanzien van wetgevingshandelingen voor de vaststelling waarvan het geraadpleegd moet worden.
De leden van de VVD-fractie vragen of er een procedure van toepassing is volgens welke de Raad invulling kan geven aan de bevoegdheid de samenstelling van het Comité van de Regio’s en het Economisch en Sociaal Comité te toetsen aan de economische, sociale en demografische ontwikkeling van de Unie. De regering constateert dat op grond van de artikelen 301 en 305 van het Werkingsverdrag de Raad een besluit vaststelt waarbij de samenstelling van de beide Comités wordt bepaald. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie.
De leden van de VVD-fractie vragen zich af wanneer er bij uitvoeringshandelingen en gedelegeerde handelingen sprake is van comitologie. Alleen bij uitvoeringshandelingen kan een comitologieprocedure worden ingesteld. Afhankelijk van de ingestelde comitéprocedure hebben de Raad en het Europees Parlement een rol.
Tot slot vragen de VVD-fractieleden of lidstaten de mogelijkheid hebben de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO) zonder het Verdrag van Lissabon op te richten. In beginsel is dat mogelijk, naar analogie van het Europees Defensieagentschap. Daarvoor is uiteraard wel eenstemmigheid vereist.
