Op deze pagina:
De Europese Raad wordt niet alleen in het bestaande institutionele evenwicht van de EU geplaatst, maar eveneens ingekaderd in de huidige Raadsstructuur. Met het Verdrag van Lissabon krijgt de nieuwe Raad Algemene Zaken een centrale coördinerende rol in de voorbereiding en in de opvolging van de werkzaamheden van de Europese Raad. Dit verzekert een goede aansluiting tussen de vakraden, voorgezeten door het roulerende voorzitterschap en de Europese Raad bij de uitvoering van de agenda en de programmering voor de Unie zoals die door het roulerende voorzitterschap is opgesteld in samenwerking met de Commissie. De memorie van toelichting is in het licht van voorgaande alinea’s aangepast.
Naar boven
Raad van Ministers Raadsformaties en voorzitterschappen
In het nieuw ingevoegde artikel 9 C EU-Verdrag worden de taken en formaties van de Raad besproken (artikel 16 VEU). De taakomschrijving is ongewijzigd: wetgeving, begroting, beleidsbepaling en coördinatie. In het Verdrag worden twee Raadsformaties met name genoemd: de Raad Algemene Zaken die zorg draagt voor de samenhang van de werkzaamheden van de verschillende Raadsformaties en de Raad Buitenlandse Zaken die belast is met het externe optreden van de Unie. Deze twee raadsformaties komen in de plaats van de bestaande Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen. In feite wordt hiermee een al langer bestaande praktijk bevestigd, waarbij de agenda van de Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen langs dezelfde lijn werd opgedeeld. De Europese Raad zal, op de dag van inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, volgens artikel 201 ter Werkingsverdrag (artikel 236 VWEU), met gekwalificeerde meerderheid de lijst met de overige Raadsformaties vaststellen (verklaring 9).
In artikel 9 C, achtste lid (artikel 16, achtste lid, VEU), is opgenomen dat de Raadsvergaderingen openbaar zijn wanneer over wetgeving wordt gesproken. In overeenstemming met het Nederlandse pleidooi – in Benelux-verband – is opgenomen dat iedere Raadszitting uit twee delen bestaat, waarin respectievelijk wetgevende en uitvoerende aangelegenheden aan de orde komen.
Het voorzitterschap van de Raadsformaties – met uitzondering van de Raad Buitenlandse Zaken die wordt voorgezeten door de hoge vertegenwoordiger – wordt uitgeoefend door de lidstaten volgens een toerbeurtsysteem op basis van gelijkwaardigheid (artikel 9 C, negende lid (artikel 16, negende lid, VEU)). Nederland heeft, samen met de Benelux-partners, gepleit voor het handhaven van dit roulerende voorzitterschap voor de vakraden. De modaliteiten hiervan zijn uitgewerkt in een ontwerpbesluit van de Europese Raad dat is opgenomen in verklaring 9. Er is gekozen voor een teamvoorzitterschap van drie lidstaten gedurende een periode van achttien maanden. Elke lidstaat die deel uitmaakt van het teamvoorzitterschap zal gedurende een periode van zes maanden alle vakraden evenals het Comité van permanente vertegenwoordigers en alle voorbereidende lichamen voorzitten. De leden van het team kunnen in onderling overleg besluiten van deze regels af te wijken. Zo zouden zij kunnen kiezen voor een model waarbij ieder van de drie leden van het team het voorzitterschap van een aantal vakraden gedurende de gehele periode van achttien maanden uitoefent.
De regering is tevreden met het handhaven van het roterende voorzitterschap. Ten eerste geeft het roterende voorzitterschap uitdrukking aan het principe van gelijkheid der lidstaten. Ten tweede gaat een belangrijk leereffect voor nationale administraties uit van het voorzitterschap van de vakraden. Ten derde kunnen lidstaten nieuwe impulsen geven aan beleids- agenda’s wanneer zij het voorzitterschap bekleden. Ten slotte brengt het voorzitterschap de Unie dichterbij de burgers van de lidstaat die dat voorzitterschap bekleedt.
De Europese Raad concentreert zich op het geven van strategische impulsen aan de samenwerking binnen de EU. Het is daarom van belang dat een goede samenwerking plaatsvindt tussen de voorzitter van de Europese Raad en het voorzitterschap van de vakraden. Bepaald is dat de voorzitter van de Europese Raad de werkzaamheden voorbereidt op basis van de besprekingen van de Raad Algemene Zaken (artikel 9 B, zesde lid, sub b), EU-Verdrag (artikel 15, zesde lid, sub b), VEU)). Een goede afstemming met de Raad Buitenlandse Zaken is eveneens van belang. De voorzitter van de Europese Raad speelt immers een rol bij de externe vertegenwoordiging van de Unie (zie paragraaf 2.1.5 van deze toelichting). Wat betreft de overgang naar het vaste voorzitterschap van de Europese Raad en van de Raad Buitenlandse Zaken is in verklaring 8 bepaald dat deze overgang in goed overleg zal plaatsvinden met de lidstaat die op dat moment het voorzitterschap bekleedt.
De gekwalificeerde meerderheid van stemmen De artikelen 9 C, vierde en vijfde lid, EU-Verdrag (artikel 16, vierde en vijfde lid, VEU) en 205 Werkingsverdrag (artikel 238 VWEU) wijzigen de besluitvormingsprocedures in de Raad. Het systeem van de «drievoudige sleutel» (stemmencriterium, lidstatencriterium en bevolkingscriterium) wordt vanaf 1 november 2014 vervangen door een systeem van «dubbele meerderheid». Een gekwalificeerde meerderheid is daarbij gedefinieerd als 55% van de lidstaten – het lidstatencriterium – die ten minste 65% van de bevolking van de Unie – het bevolkingscriterium – vertegenwoordigt. In artikel 3 van het Protocol betreffende de overgangsbepalingen is vastgelegd dat in de periode vanaf 1 november 2014 tot 31 maart 2017 een lidstaat nog mag verzoeken dat wordt gestemd overeenkomstig de stemmenweging zoals in Nice afgesproken. Na deze periode geldt dus nog alleen het systeem van de dubbele meerderheid. De regering heeft steeds gepleit voor het invoeren van het systeem van dubbele meerderheid aangezien dit de besluitvorming slagvaardiger en overzichtelijker maakt. De dubbele meerderheid brengt voorts de dubbele legitimiteit van de Unie, die wordt gevormd door lidstaten en volkeren, goed tot uitdrukking.
De invoering van de dubbele meerderheid stuitte tijdens de besprekingen hierover op verzet bij Spanje en Polen. Met name deze twee lidstaten meenden dat zij er ten opzichte van de stemmenweging van het Verdrag van Nice te zeer op achteruit zouden gaan. Om niet te gemakkelijk te kunnen worden overstemd concentreerden beide landen zich in de onderhandelingen vooral op de mogelijkheid om een blokkerende minderheid tegen besluitvorming te kunnen opwerpen. Dit betekende dat zij aandrongen op een relatief hoog bevolkingscriterium voor het nemen van een besluit. Lidstaten met een minder grote bevolking wensten juist dat het lidstatencriterium voldoende moest worden meegewogen. Uiteindelijk is men daarbij op de hierboven genoemde percentages uitgekomen. Om een blokkerende minderheid op basis van het bevolkingscriterium door de grote lidstaten niet te eenvoudig te maken is in artikel 9 C, vierde lid, opgenomen dat een blokkerende minderheid ten minste uit vier lidstaten moet bestaan (artikel 16, vierde lid, VEU). Immers, er zijn diverse combinaties van grote lidstaten denkbaar die gedrieën, op basis van het bevolkingscriterium, een blokkerende minderheid van 35% kunnen vormen. Zij zullen echter – om besluitvorming tegen te houden – altijd een vierde lidstaat moeten vinden. De bovengenoemde percentages gelden alleen in het geval dat de lidstaten besluiten op voorstel van de Commissie of de hoge vertegenwoordiger. Wanneer dit niet het geval is geldt een bijzondere drempel van 72% van de lidstaten (artikel 205, tweede lid, Werkingsverdrag (artikel 238, tweede lid, VWEU)). Ook in het Verdrag van Nice was sprake van een hogere drempel voor gevallen waarin geen sprake was van een voorstel van de Commissie.
Naast de hierboven beschreven besluitvormingsprocedures is op aandringen van Polen en Spanje tevens een afspraak gemaakt die is gebaseerd op het zogenoemde «Ioannina-mechanisme». Dit is erop gericht tegemoet te komen aan landen die vrezen met de overeengekomen definitie van gekwalificeerde meerderheid in een positie terecht te kunnen komen waarbij zij overstemd raken op voor hen vitale onderwerpen. Dit mechanisme is in een ontwerpbesluit van de Raad overeengekomen (vastgelegd in verklaring 7). Het besluit is op de dag van de ondertekening van het Verdrag van Lissabon vastgesteld en zal op dezelfde dag als het Verdrag van Lissabon in werking treden. In deze verklaring is opgenomen dat indien, tussen 1 november 2014 en 31 maart 2017, een groep lidstaten die driekwart van een blokkerende minderheid vormt (volgens het lidstatencriterium of volgens het bevolkingscriterium) zich tegen een besluit verzet, de Raad zich nader over de kwestie zal buigen. Vanaf 1 april 2017 geldt dat dit dient te gebeuren indien 55% van de blokkerende minderheid wordt gehaald. Daarbij zal al het mogelijke worden gedaan om binnen een redelijke termijn een bevredigende oplossing te vinden, waarmee aan de bezwaren van de genoemde groep lidstaten wordt tegemoet gekomen. Hiertoe zal het voorzitterschap, ondersteund door de Commissie, ieder initiatief nemen dat nodig is om een grotere mate van overeenstemming in de Raad te vergemakkelijken.
Gedurende de IGC in 2007 heeft Polen geprobeerd om de formulering «binnen een redelijke termijn» te vervangen door een periode van twee jaar. Tevens wenste Polen de hierboven genoemde afspraak door middel van een protocol vast te leggen in het primaire recht van de Unie. Het is Polen niet gelukt deze beide wensen te realiseren. Wel is in een protocol opgenomen dat de Europese Raad met unanimiteit dient te beslissen over een wijziging of intrekking van het in het Raadsbesluit opgenomen «Ioannina mechanisme» (Protocol inzake het besluit van de Raad betreffende de uitvoering van artikel 9 C, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie en artikel 205, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie tussen 1 november 2014 en 31 maart 2017, enerzijds, en vanaf 1 april 2017, anderzijds) (artikel 16, lid 4, VEU en artikel 238, lid 2, VWEU) . Het mechanisme zelf is hiermee niet in het primaire recht van de Unie vastgelegd. In het Raadsbesluit in verklaring 7 staat expliciet dat de in het Unierecht vastgelegde termijnen (zoals die van de gewone wetgevingsprocedure) dienen te worden gerespecteerd. De regels van het reglement van orde van de Raad, waarin ondermeer wordt bepaald dat een gewone meerderheid van lidstaten een stemming kan afdwingen, dienen eveneens te worden gerespecteerd.
De regering meent dat op het punt van de definitie van de gekwalificeerde meerderheid sprake is van een gemengd resultaat. Het is winst dat het principe van de dubbele meerderheid is vastgelegd in het Verdrag van Lissabon. De eerdergenoemde voordelen zijn daarmee verwezenlijkt, al betreurt de regering het feit dat een lidstaat nog tot 2017 een beroep kan doen op de stemmenweging zoals overeengekomen in Nice. In de praktijk zal moeten blijken of het op Ioannina gebaseerde Raadsbesluit een rem op de besluitvorming zal betekenen. De regering meent dat het besluit slechts een inspanningsverplichting van de voorzitter en de leden van de Raad behelst en nooit een instrument mag worden waarmee een groep lidstaten die tezamen geen blokkerende minderheid vormen, onverantwoord lang het nemen van een besluit kan tegenhouden. De regering had liever gezien dat het betreffende mechanisme op termijn met gekwalificeerde meerderheid in plaats van met unanimiteit kon worden afgeschaft of gewijzigd. De praktijk heeft namelijk geleerd dat het praktisch nut van het mechanisme zeer beperkt is. De regering is echter tevreden met het feit dat dit mechanisme niet in het primaire recht is verankerd.
Overgangen naar besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid
Evenals bij eerdere wijzigingen van de oprichtingsverdragen is ook met het Verdrag van Lissabon een aanzienlijke vooruitgang geboekt op het terrein van besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid. Dit was de expliciete inzet van de regering in het totstandkomingsproces om te komen tot een slagvaardiger Europese Unie, in het bijzonder op terreinen waar zaken spelen die de burgers in Europa rechtstreeks raken.
Artikel 9 C EU-Verdrag, zoals ingevoegd door het Verdrag van Lissabon, bepaalt dat de Raad standaard met gekwalificeerde meerderheid besluit, tenzij de Verdragen anders bepalen (derde lid) (artikel 16, derde lid, VEU). Het Verdrag van Lissabon bepaalt dat op 17 terreinen waar voorheen met unanimiteit werd besloten, voortaan met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen wordt besloten (zie deel IV, bijlage 1 van deze memorie). Dit is overigens een beperkt aantal overgangen in vergelijking tot het Verdrag van Nice. De overgangen liggen op het gebied van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht waarbij gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming al geldt voor het gemeenschappelijk asielen immigratiebeleid, maar voortaan ook voor de politiële samenwerking en de justitiële samenwerking in strafzaken, waarop hierna in paragraaf 2.2 van deze memorie uitvoerig zal worden ingegaan. Juist op deze terreinen heeft de burger hoge verwachtingen van Europa en mede daarom acht de regering de gewijzigde besluitvorming een welkome versterking van de slagvaardigheid van de Unie. Overige bepalingen waarin besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid wordt ingevoerd hebben bijvoorbeeld betrekking op maatregelen ter ondersteuning en aanvulling van het cultuurbeleid, of betreffen bestuurlijke besluiten met betrekking tot de interne organisatie van de Unie, zoals de benoeming van leden van de raad van bestuur van de Europese Centrale Bank en de instelling van gespecialiseerde rechtbanken bij het Gerecht.
Op alle andere terreinen blijft unanimiteit vereist, zoals defensie, familierecht, operationele politiesamenwerking, de vaststelling van het meerjarig financieel kader (Financiële Perspectieven), onderdelen van sociaal beleid, te weten: sociale zekerheid en de sociale bescherming van werknemers, bescherming van werknemers bij beëindiging van de arbeidsovereenkomst, de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van belangen van werknemers en werkgevers (medezeggenschap), en de werkgelegenheidsvoorwaarden voor onderdanen van derde landen die op wettige wijze in de EU verblijven. Overige voorbeelden van terreinen waar unanimiteit blijft gelden zijn milieubepalingen van fiscale aard en milieumaatregelen die van invloed zijn op ruimtelijke ordening, waterbeheer of de nationale keuze voor energiebronnen en de algemene structuur van de nationale energievoorziening.
Het Verdrag van Lissabon introduceert een dertigtal nieuwe rechtsgrondslagen waarbij met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen wordt besloten (zie deel IV, bijlage 2 van deze memorie). Het betreft hier terreinen die voor het eerst geïntroduceerd worden door het Verdrag van Lissabon en dus vallen onder de hoofdregel dat de Raad met gekwalificeerde meerderheid besluit. Het gaat om bepalingen om te komen tot aanvullend beleid op terreinen als consulaire bescherming. Ook op het gebied van toerisme, sport, misdaadpreventie en civiele bescherming zal de samenwerking worden bevorderd met de invoering van gekwalificeerde meerderheid, zij het dat de Unie hier alleen ondersteunend richting de lidstaten kan optreden. Van harmonisatie van wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten is in dit geval geen sprake. Verder heeft een groot aantal bepalingen geen betrekking op beleid, maar op benoemingen en de werkwijze van comités en organen.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de regering hen een overzicht kan bieden van onderwerpen die onder het unanimiteitsvereiste blijven vallen. Hieraan wil de regering graag voldoen. Voor wat betreft het Unie-Verdrag wijst de regering met name op de wijziging van het aantal Commissie-leden en de vaststelling van het toerbeurtsysteem van de Commissie (artikel 9 D, vijfde lid, eerste en tweede alinea, EU-verdrag/ artikel 17, vijfde lid, eerste en tweede alinea, VEU), besluiten over de strategische belangen en doelstellingen van het externe optreden (artikel 10 B, eerste lid, EU-Verdrag/artikel 22, eerste lid, VEU), het bepalen en uitvoeren van het GBVB (artikel 13, tweede lid, EU-Verdrag/artikel 26, tweede lid, VEU), het operationeel optreden in internationale situaties (artikel 14 EU-Verdrag/artikel 28 VEU), en de voorwaarden, doel en draagwijdte van GVDB-missies buiten het grondgebied van de EU (artikel 28 B EU-Verdrag/artikel 43 VEU). In het Werkingsverdrag kunnen met name worden genoemd coördinatiemaatregelen op het bied van de sociale zekerheid met het oog op het vrij verkeer van Burgers van de Unie (artikel 18, derde lid, Werkingsverdrag/artikel 21, derde lid, VWEU), de vaststelling van strategische richtsnoeren op het terrein van de ruimte van vrede, veiligheid en recht (artikel 61 A Werkingsverdrag/artikel 68 VWEU), maatregelen inzake paspoorten, identiteitskaarten en verblijfstitels (artikel 62, derde lid, Werkingsverdrag/artikel 77, derde lid, VWEU), maatregelen inzake familierecht (artikel 65, derde en vierde lid, Werkingsverdrag/artikel 81, derde en vierde lid, VWEU), operationele samenwerking van opsporingsdiensten (artikel 69 F, derde lid, Werkingsverdrag/artikel 87, derde lid, VWEU), enkele onderdelen van de sociale politiek (artikel 137, tweede lid, tweede alinea, Werkingsverdrag/artikel 153, tweede lid, tweede alinea VWEU), en de vaststelling van het meerjarig financieel kader (artikel 270 bis Werkingsverdrag/artikel 312 VWEU). Hiernaast kunnen nog worden genoemd de maatregelen van de Raad die bovendien door de lidstaten volgens de nationale grondwettelijke procedures moeten worden goedgekeurd: de totstandkoming van een gemeenschappelijke defensie (artikel 28 A, tweede lid, EU-Verdrag/artikel 42, tweede lid, VEU), de vereenvoudigde wijzigingsprocedure (artikel 48, zevende lid, EU-Verdrag/artikel 48, zevende lid, VEU), de uitbreiding van de rechten van de Burgers van de Unie (artikel 22 Werkingsverdrag/artikel 25 VWEU), het besluit tot toetreding van de EU tot het EVRM (artikel 188 N, achtste lid, tweede alinea, Werkingsverdrag/artikel 218, achtste lid, tweede alinea, VWEU), de regels voor de algemene verkiezingen voor het Europees Parlement (artikel 190, eerste lid, tweede alinea, Werkingsverdrag/artikel 223, eerste lid, tweede alinea, VWEU), de bevoegdheidsverlening aan het Hof van Justitie om te oordelen over geschillen inzake het intellectuele eigendom (artikel 229 A Werkingsverdrag/artikel 262 VWEU) en de vaststelling van het Eigen Middelenbesluit (artikel 269, derde alinea, Werkingsverdrag/artikel 311, derde alinea, VWEU).
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of het versoepelen van de besluitvorming in de Raad de invloed van de Commissie en van het Europees Parlement vergroot, aangezien een groter aantal voorstellen en amendementen kans maakt op goedkeuring door de Raad. In de visie van de regering wordt de rol van het Europees Parlement met name versterkt door de invoering van de gewone wetgevingsprocedure als de standaard procedure. Hierdoor zal het EP in een groter aantal gevallen medebeslissingsrecht krijgen. De positie van de Commissie wordt versterkt omdat het initiatiefrecht krijgt voor alle wetgevingshandelingen van de Unie. Een versoepeling van de besluitvormingsprocedures in de Raad zal in zijn algemeenheid ook een bijdrage kunnen leveren aan een effectiever optreden van de Commissie en van het EP. Met betrekking tot de Hoge Vertegenwoordiger vragen de leden van de ChristenUnie-fractie hoe voorkomen zal worden dat deze persoon met tegenstrijdige belangen te maken krijgt, nu deze persoon naast voorzitter van de Raad Buitenlandse Zaken ook onderdeel zal zijn van de Commissie. De regering roept in herinnering dat de personele samenvoeging van de functies van Hoge Vertegenwoordiger en vice-voorzitter van de Commissie nu juist is gecreëerd om ervoor zorg te dragen dat de instellingen goed met elkaar samenwerken en tegenstellingen te overbruggen. Hiermee kan de coherentie en de slagvaardigheid van het buitenlands beleid van de Unie worden vergroot. De Commissie en de Raad hebben beide de taak de externe doelen van de Unie, zoals omschreven in het Verdrag, te verwezenlijken. De leden van de ChristenUnie-fractie denken dat met een uitgebreide Unie en besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid op een groter aantal terreinen, het Ioannina-mechanisme vaker gebruikt zal worden. Zij vragen of de regering deze analyse deelt. De regering verwacht dat het Ioanninamechanisme in de toekomst weinig gebruikt zal worden. De huidige besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid heeft – evenmin als de recente uitbreiding – niet geleid tot frequente inroeping van dit mechanisme. Het dient vooral ter geruststelling voor sommige lidstaten dat zij in bijzonder zwaarwegende gevallen de mogelijkheid hebben de discussie in de Raad te doen voortzetten om een voor alle lidstaten bevredigende oplossing te vinden. Tot slot vragen de leden van de VVD-fractie welke gevolgen de nieuwe structuur aangaande de externe vertegenwoordiging van de EU heeft voor de RAZEB. De regering wijst erop dat de RAZEB wordt opgedeeld in een Raad Algemene Zaken en een Raad Buitenlandse Zaken. De Raad Algemene Zaken (RAZ), waarvan het voorzitterschap blijft rouleren onder de lidstaten, bereidt de bijeenkomsten van de Europese Raad voor en volgt deze op. Daarnaast draagt de RAZ zorg voor de samenhang van de werkzaamheden van de verschillende Raadsformaties. De Raad Buitenlandse Zaken (RBZ), voorgezeten door de Hoge Vertegenwoordiger, werkt het externe optreden van de Unie uit volgens de door de Europese Raad vastgestelde strategische lijnen.
