Op deze pagina:
Bij het Verdrag van Amsterdam werd voor de eerste maal een Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid opgenomen. Het Protocol wordt door het Verdrag van Lissabon op veel onderdelen herzien. Bij het totstandkomingsproces is gekeken hoe de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid – die al sinds Maastricht in de Verdragen zijn opgenomen – strikter kunnen worden toegepast. Het Protocol beoogt in algemene zin te waarborgen dat de instellingen van de Unie de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, zoals deze zijn neergelegd in het nieuwe artikel 3 ter EU-Verdrag (artikel 5 VEU) in het wetgevingsproces, steeds afdoende in acht nemen: dit vanuit de overweging dat besluiten zo dicht mogelijk bij de burger moeten worden genomen. In het licht van deze overweging is er voor gekozen de nationale parlementen een rol te geven bij de politieke afweging op welk niveau besluitvorming plaats dient te vinden. Het aangepaste Protocol versterkt de subsidiariteitstoets op een drietal manieren.
In de eerste plaats beogen de artikelen 1 tot en met 5 een striktere inachtneming van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid te bevorderen door de instellingen. Artikel 1 bepaalt dat iedere instelling er voortdurend zorg voor draagt dat de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid in acht worden genomen, waarbij in artikel 3 wordt aangegeven dat met een brede definitie van de term «ontwerp van Europese wetgevingshandeling » alle voorstellen van wetgeving worden bestreken. Artikel 2 bepaalt dat de Commissie verplicht is brede raadplegingen te organiseren waarbij, in voorkomende gevallen, de regionale en lokale dimensie van het beoogde optreden niet uit het oog mag worden verloren. De Commissie wordt aldus gestimuleerd in voorkomend geval ook regionale en lokale overheden, bedrijfsleven, sociale partners en maatschappelijke organisaties te consulteren. Wel behoudt de Commissie de mogelijkheid om in buitengewoon dringende gevallen geen raadpleging te houden. Indien de Commissie daartoe besluit dan is het verplicht een dergelijk besluit te motiveren. In artikel 4 wordt bepaald dat de ontwerpen van wetgevingshandelingen, gewijzigde ontwerpen, wetgevingsresoluties van het Europees Parlement of de standpunten van de Raad direct aan de nationale parlementen worden toegezonden, of in het geval van ontwerpen die uitgaan van een groep lidstaten, het Hof van Justitie, de Europese Centrale Bank of de Europese Investeringsbank via de Raad aan de nationale parlementen worden toegezonden. Artikel 5 verplicht de indiener dergelijke ontwerpen uitgebreid te motiveren in het licht van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Dit dient te geschieden in de vorm van een subsidiariteits- en evenredigheidsmemorandum. Dat memorandum moet eveneens elementen bevatten waarmee de financiële gevolgen van het ontwerp kunnen worden beoordeeld, alsook – in het geval van een richtlijn – het effect ervan op door de lidstaten vast te stellen regelgeving, inclusief – waar toepasselijk – de regionale regelgeving. In de ontwerpen moet er bovendien rekening mee worden gehouden dat alle financiële of administratieve lasten, lasten voor de Unie, de nationale regeringen, de regionale- of lokale overheden, het bedrijfsleven en de burgers tot een minimum moeten worden beperkt en in verhouding moeten staan tot het te verwezenlijken doel.
In de tweede plaats wordt een politiek mechanisme van vroegtijdige waarschuwing ingevoerd om het toezicht op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel door de nationale parlementen te verbeteren. Artikel 6 stelt dat ieder nationaal parlement en iedere kamer van een van die parlementen binnen een termijn van acht weken vanaf de datum van toezending van een ontwerp-wetgevingshandeling een gemotiveerd advies kan sturen aan de voorzitters van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, waarin wordt uiteengezet waarom het betrokken ontwerp zijns inziens niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel. Hiervoor is een termijn van acht weken vastgelegd om enerzijds de parlementen voldoende tijd te gunnen een standpunt te bepalen en anderzijds te voorkomen dat de betrokkenheid van de nationale parlementen het Europese besluitvormingstraject nodeloos vertraagt.
Artikel 7, eerste en tweede lid, omschrijft de zogenaamde «gele kaart»-procedure. Kern daarvan is dat de indiener van het ontwerp verplicht is het ontwerp van wetgevingshandeling opnieuw te bezien, indien gemotiveerde adviezen waarin wordt gesteld dat een ontwerp van wetgevingshandeling niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel, ten minste eenderde vertegenwoordigen van alle stemmen die aan de nationale parlementen zijn toebedeeld. De indiener van het ontwerp kan, naar aanleiding van dit advies, besluiten het voorstel in te trekken, te wijzigen of te handhaven. De indiener dient een besluit, genomen na heroverweging, te motiveren. Naast deze «gele kaart» procedure is in het Protocol een zwaardere procedure opgenomen voor de situatie waarin een meerderheid van parlementen op grond van het subsidiariteitsbeginsel bezwaren heeft tegen een voorstel (artikel 7, derde lid). Deze procedure is van toepassing in het kader van de gewone wetgevingsprocedure. Ook in dat geval kan de indiener ervoor kiezen het voorstel in te trekken, te wijzigen of te handhaven. Indien de Commissie besluit het voorstel te handhaven, moet zij in een met redenen omkleed advies verantwoorden waarop het ontwerp haars inziens strookt met het subsidiariteitsbeginsel. Dit advies moet, tezamen met de beoordelingen van de nationale parlementen, rechtstreeks aan de beide Uniewetgevers (Europees Parlement en Raad) worden voorgelegd. Indien de Raad (meerderheid van 55% van de lidstaten) of het Europees Parlement (met een eenvoudige meerderheid van uitgebrachte stemmen) het standpunt van de nationale parlementen overneemt, wordt dit voorstel niet verder in behandeling genomen. Aangezien mag worden aangenomen dat regeringen het oordeel van hun parlementen volgen, zal vrijwel altijd als een meerderheid van de parlementen een negatief subsidiariteitsoordeel velt, het voorstel niet in behandeling worden genomen.
Volgens de tekst in het Protocol mogen de adviezen zich formeel slechts richten op de vraag of het ontwerp in overeenstemming is met het subsidiariteitsbeginsel. Er is voorafgaand aan de totstandkoming van hetVerdrag van Lissabon evenwel een praktijk ontstaan waarbij nationale parlementen ontwerp-EU-regelgeving ook toetsen aan het beginsel van evenredigheid. De regering ziet een belangrijke rol voor de nationale parlementen, al dan niet in het verband van de COSAC, er zorg voor te dragen dat deze praktijk na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon wordt voortgezet. De regering zal een continuering van de bestaande praktijk steunen.
In de derde plaats worden de voorwaarden versoepeld om een zaak bij het Hof van Justitie van de Europese Unie aanhangig te maken wegens niet-naleving van het subsidiariteitsbeginsel. Artikel 8 kent het recht om wegens niet-naleving van het subsidiariteitsbeginsel een zaak bij het Hof aanhangig te maken ook toe aan de nationale parlementen, zij het via de nationale regeringen, en aan het Comité van de Regio’s. De subsidiariteitstoets heeft met name een politiek karakter. Toch is gemeend dat nu de nationale parlementen door invoering van het mechanisme van vroegtijdige waarschuwing nauwer betrokken zijn bij de politieke toetsing van de subsidiariteit, er ook een mogelijkheid moet zijn om, in het geval in de politieke fase geen bevredigende oplossing voor de nationale parlementen kan worden gevonden, achteraf een (marginale) juridische toets te laten uitvoeren. Een dergelijk beroep moet door de lidstaat – conform de nationale rechtsorde – worden toegezonden namens het nationale parlement of een kamer van dat parlement. Het beroepsrecht van het Comité van de Regio’s beperkt zich tot wetgevingshandelingen waarbij het Comité krachtens de Verdragen moet worden geraadpleegd en waarover het Comité in zijn advies bezwaren in verband met de subsidiariteit heeft geformuleerd.
Artikel 9 regelt ten slotte de jaarlijkse verslaglegging van de Commissie van de toepassing van de subsidiariteit en de evenredigheid. Dit verslag wordt gestuurd aan de Europese Raad, aan het Europees Parlement, aan de Raad en aan de nationale parlementen. Voor de regering was de versterking van de toets op de subsidiariteit een hard punt in de onderhandelingen. De regering is zeer tevreden met de wijzigingen in het Protocol.
Naar boven
De leden van de CDA-fractie vragen naar het verschil tussen de diverse procedures in het kader van de parlementaire subsidiariteitstoets. Het voornaamste verschil is dat als in de versterkte subsidiariteitstoets een meerderheid van de nationale parlementen een negatief oordeel velt, het voorstel van de Commissie niet verder in behandeling genomen wordt als de Raad of het Europees Parlement het standpunt van de meerderheid van de nationale parlementen overneemt. Voor meer inhoudelijke details hoopt de regering te mogen volstaan met een verwijzing naar de uitleg van de procedures in de Memorie van Toelichting en naar het stroomschema dat is opgenomen in de brief aan de Tweede Kamer van 13 juli 2007 (Kamerstuk 21 501-20, nr. 367) inzake het mandaat voor de Intergouvernementele Conferentie, waarin de procedures inzichtelijk worden gemaakt.
De leden van de fractie van de SP betreuren dat de toets door nationale parlementen beperkt blijft tot wetgevingshandelingen en vragen de regering waarom de reikwijdte niet breder is. Vanuit de optiek dat met name de wetgevingsvoorstellen hun werking op de lidstaten doen gelden, ligt het in de rede de subsidiariteitstoets vooral daar op toe te passen. De regering is daarom tevreden met het bereikte resultaat. De leden van de SGP-fractie merken op dat een effectieve subsidiariteitstoets niet alleen een goede interne behandelprocedure vergt binnen elk parlement, maar ook een geperfectioneerde samenwerking met andere nationale parlementen. De regering onderschrijft deze visie van de leden van de SGP-fractie. Indien de nationale parlementen in Europees verband gezamenlijk de toetsing van de subsidiariteit van Europese wetgevingsvoorstellen ter hand nemen, zijn zij in staat de mogelijkheden van het betreffende Protocol volledig aan te wenden. Overigens zij daarbij opgemerkt dat de nationale parlementen uiteraard ook invloed kunnen uitoefenen op een wetgevingsvoorstel van de Commissie via hun controlerende taak op de eigen regering.
