EU-Hof: handhaving inreis- en verblijfsverbod tegen derdelander niet mogelijk na intrekking terugkeerbesluit

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 3 juni 2021 in de zaak C-546/19, BZ tegen Westerwaldkreis .

Achtergrond

Richtlijn 2008/115 (hierna: EU-Terugkeerrichtlijn) voorziet in een nauwkeurige procedure voor de terugkeer van illegaal in de EU verblijvende onderdanen van derde landen. Een EU-lidstaat is op grond van de EU-Terugkeerrichtlijn verplicht om een terugkeerbesluit uit te vaardigen tegen een derdelander die illegaal op zijn grondgebied verblijft ( artikel 6, lid 1, EU-Terugkeerrichtlijn ). Dit terugkeerbesluit legt aan de derdelander een terugkeerverplichting naar zijn land van herkomst op. Het terugkeerbesluit kan – of moet in bepaalde gevallen – vergezeld gaan met een inreis- en verblijfsverbod ( artikel 11, lid 1, EU-Terugkeerrichtlijn ). Het inreis- en verblijfsverbod heeft tot doel de derdelander de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van alle EU-lidstaten te verbieden.

BZ, van onbekende nationaliteit, is in Syrië geboren en verblijft op grond van een doorlopend verlengde gedoogstatus sinds 1990 in Duitsland. In maart 2013 is BZ in Duitsland strafrechtelijk veroordeeld wegens steun aan terrorisme. In maart 2014 werd hij voorwaardelijk in vrijheid gesteld. Het arrondissement Westerland (hierna: Westerwaldkreis) heeft in februari 2014 een uitzettingsbesluit jegens BZ vastgesteld vanwege zijn strafrechtelijke veroordeling. Dit uitzettingsbesluit omvatte eveneens een inreis- en verblijfsverbod voor het Duitse grondgebied. Tegelijkertijd hebben de Duitse autoriteiten BZ bevolen het grondgebied te verlaten op straffe van verwijdering.

BZ heeft beroep bij de Duitse commissie van beroep aangetekend tegen het uitzettingsbesluit, het inreis- en verblijfsverbod en het bevel om het grondgebied te verlaten. Tijdens de hoorzitting van de commissie heeft Westerwaldkreis het bevel om het grondgebied te verlaten ingetrokken. Voor het overige heeft de commissie het beroep verworpen. Nadat zowel het beroep als het hoger beroep van BZ tegen het uitzettingsbesluit en het inreis- en verblijfsverbod werd verworpen heeft BZ cassatie ingesteld bij de hoogste federale Duitse bestuursrechter.

De hoogste federale Duitse bestuursrechter stelt ten eerste vast dat uit punt 11 van het terugkeerhandboek van de Commissie volgt dat de EU-Terugkeerrichtlijn alleen van toepassing is op inreisverboden die verband houden met de migratiebepalingen in de lidstaten – namelijk de bepalingen die het inreizen en het verblijf van derdelanders regelen - en dat die richtlijn niet van toepassing kan zijn op inreisverboden die om ‘niet-migratiegerelateerde redenen’ zijn opgelegd. In dit kader wil de rechter van het EU-Hof weten of een inreisverbod wegens ‘niet-migratiegerelateerde redenen’ - zoals een strafrechtelijke veroordeling - binnen de werkingssfeer van de EU-Terugkeerrichtlijn kan vallen.

Daarnaast stelt de rechter vast dat het bevel om het grondgebied te verlaten kan worden aangemerkt als een ‘terugkeerbesluit’ in de zin van de EU-Terugkeerrichtlijn. Artikel 3, lid 6 van de EU-Terugkeerrichtlijn bepaalt dat een inreisverbod gepaard gaat met een terugkeerbesluit. Het bevel om het grondgebied te verlaten (‘terugkeerbesluit’) is echter in deze zaak ingetrokken. De rechter wil van het EU-Hof weten of het inreisverbod van kracht kan blijven wanneer het terugkeerbesluit is ingetrokken.

EU-Hof

Toepasselijkheid EU-Terugkeerrichtlijn op inreisverboden wegens ‘niet-migratiegerelateerde redenen’

Het EU-Hof stelt vast dat artikel 2, lid 1 van de EU-Terugkeerrichtlijn bepaalt dat de EU-Terugkeerrichtlijn van toepassing is op illegaal op het grondgebied van een EU-lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen (niet EU-lidstaten). Een derdelander verblijft illegaal op het grondgebied van een EU-lidstaat wanneer hij niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden uit de EU-Schengengrenscode of wanneer hij niet of niet langer voldoet aan andere voorwaarden voor toegang tot, verblijf in of vestiging in een EU-lidstaat ( artikel 3, punt 2 van de EU-Terugkeerrichtlijn ).

Uit de definitie van ‘illegaal verblijf’ in de zin van artikel 3, punt 2 van de EU-Terugkeerrichtlijn volgt volgens het EU-Hof dat iedere derdelander die zich op het grondgebied van een EU-lidstaat ophoudt zonder te voldoen aan de voorwaarden voor binnenkomst, verblijf of vestiging in die EU-lidstaat, door het enkele feit van het niet voldoen aan die voorwaarden illegaal in die lidstaat verblijft en binnen het toepassingsgebied van de EU-Terugkeerrichtlijn valt. Het EU-Hof oordeelt dat het toepassingsgebied van de EU-Terugkeerrichtlijn uitsluitend wordt bepaald door de situatie van illegaal verblijf, ongeacht de redenen voor dit illegale verblijf (migratiegerelateerd of niet-migratiegerelateerd). Een inreisverbod wegens niet-migratiegerelateerde redenen – zoals een strafrechtelijke veroordeling – kan dus binnen het toepassingsgebied van de EU-Terugkeerrichtlijn vallen.

Het EU-Hof oordeelt vervolgens dat de bepalingen uit het terugkeerhandboek van de Commissie niet tot een ander oordeel kunnen leiden. Het toepassingsgebied van de EU-Terugkeerrichtlijn kan namelijk niet worden gewijzigd door een aanbeveling van de Commissie, waarin het terugkeerhandboek is opgenomen.

Handhaving inreis- en verblijfsverbod na intrekking terugkeerbesluit

Het EU-Hof brengt in herinnering dat zij heeft geoordeeld dat een ‘inreisverbod’ bedoeld is als aanvulling op een terugkeerbesluit (o.a. C-225/16 ). Het inreisverbod heeft namelijk tot gevolg dat een derdelander gedurende een bepaalde periode niet het grondgebied van een EU-lidstaat mag binnenkomen. Een inreisverbod sorteert echter pas effect nadat de derdelander het grondgebied van de EU-lidstaat heeft verlaten – naar aanleiding van een terugkeerbesluit - en is teruggekeerd naar zijn land van herkomst. Omdat het inreisverbod een aanvulling vormt op het terugkeerbesluit oordeelt het EU-Hof dat de lidstaten een op grond van de EU-Terugkeerrichtlijn vastgesteld inreisverbod niet mogen handhaven wanneer het terugkeerbesluit is ingetrokken.

Meer informatie:

• ECER-dossier - Terugkeerrichtlijn