Gerecht, datum uitspraak, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie (Zesde kamer), 22 november 2001, zaak C-53/00 - Ferring SA / Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)
Betrokken departementen Alle departementen
Trefwoorden Steunmaatregelen van staten - belastingvoordeel voor bepaalde ondernemingen- groothandelaars - distributeurs
Beleidsrelevantie Artikel 87, lid 1 EG moet zo worden uitgelegd dat een maatregel slechts als staatssteun kan worden aangemerkt wanneer het verkregen voordeel groter is dan de extra kosten die een onderneming draagt vanwege de verplichting inzake openbare dienstverlening die bij nationale regeling is opgelegd.
Samenvatting, van feiten, redenering en dictum De Code de la santé publique schrijft voor dat groothandelaardistributeurs moeten voldoen aan de verplichting inzake openbare dienstverlening om permanent over een assortiment geneesmiddelen te beschikken waarmee in de behoeften van een bepaald geografisch gebied kan worden voorzien en in dit gehele gebied de gevraagde producten zeer snel te leveren. De Code de la securité sociale voert een heffing in van 2,5% die wordt geheven over de in Frankrijk door de farmaceutische laboratoria vóór belasting behaalde omzet bij apotheken, ziekenfondsapotheken en mijnwerkersfondsapotheken, uit hoofde van de groothandelsverkoop van farmaceutische specialiteiten. Deze heffing wordt aangeduid als heffing op de rechtstreekse verkoop. Deze heffing wordt niet geheven over de verkoop van geneesmiddelen door de groothandelaardistributeurs en werd ingevoerd om bij te dragen tot de financiering van de Caisse nationale d'assurance maladie en om het evenwicht te herstellen van de mededingingsvoorwaarden tussen de distributiecircuits voor geneesmiddelen die vervalst zouden zijn doordat de verplichtingen inzake openbare dienstverlening wel gelden voor de groothandelaardistributeurs doch niet voor de farmaceutische laboratoria.
Ferring, een in Frankrijk gevestigde vennootschap, is onderdeel van een farmaceutische multinational die in Frankrijk een specifiek geneesmiddel rechtstreeks verkoopt aan apotheken. Ferring is aan de heffing op de rechtstreekse verkoop onderworpen en moet ACOSS (centraal bureau van de socialezekerheidsorganen) uit dien hoofde een bepaald bedrag betalen. Ferring stelt dat deze heffing staatssteun is aan de groothandelsdistributeurs aangezien zij slechts wordt geheven over de verkoop door farmaceutische laboratoria en dat deze staatssteun niet vooraf is aangemeld. Het Franse Tribunal des affaires de sécurité sociale de Créteil stelt de volgende vragen aan het Hof:
Het Hof stelt dat een voordeel in de zin van artikel 87, lid 1, EG niet automatisch kan worden afgeleid uit het feit dat de betrokken ondernemingen verschillend worden behandeld. Van een dergelijk voordeel is immers geen sprake wanneer dit verschil in behandeling is gerechtvaardigd door redenen die de opzet van het systeem betreffen (arrest van 9 december 1997, Tiercé Ladbroke, C-353/95 P, Jurispr. Blz I-7007, met name de punten 33 en 35).
Het Hof stelt vervolgens dat eerst onderzocht moet worden of ongeacht de door de Franse wetgever opgelegde verplichtingen inzake openbare dienstverlening, het feit dat de groothandelsdistributeurs niet aan de heffing op de rechtstreekse verkoop zijn onderworpen in beginsel staatssteun is, en zo ja, onderzocht zal moeten worden of de de kwalificatie van deze regeling als staatssteun moet worden uitgesloten wegens de opgelegde verplichting inzake openbare dienstverlening die aan de groothandelsdistributeurs wordt opgelegd. De naleving van de opgelegde verplichting brengt immers extra kosten met zich mee die de farmaceutische laboratoria niet moeten dragen.
Kan de vrijstelling staatssteun zijn ongeacht de opgelegde verplichtingen inzake openbare dienstverlening? De belastingvrijstelling voor de groothandelaardistributeurs wordt met staatsmiddelen bekostigd en dit voordeel heeft de mededingingspositie van de groothandelaardistributeurs ten opzicht van het andere distributiecircuit voor geneesmiddelen versterkt. De heffing op de rechtstreekse verkoop voor zover zij niet geldt voor de groothandelaardistributeurs kan staatssteun zijn.
Vervolgens vraagt het Hof zich af of kwalificatie van deze regeling als staatssteun moet worden uitgesloten wegens de specifieke verplichtingen inzake openbare dienstverlening die ingevolge het Franse systeem aan de groothandelaardistributeurs worden opgelegd. Het Hof brengt in herinnering dat de verplichting alleen op de groothandelsdistributeurs rust, de naleving van deze verplichting kosten met zich meebrengt die de farmaceutische laboratoria niet moeten dragen.
Het Hof verwijst naar het arrest van 7 februari 1985, ADBHU, (240/83, Jurispr. Blz. 531 punt18) waarin het Hof bepaalde dat een vergoeding voor de verwijdering en inzameling van afgewerkte olie die wordt gefinancierd door een heffing op afgewerkte olie, geen steun is maar slechts de prijs die de tegenprestatie vormt voor de door de verwijderingondernemingen verrichte prestaties.
Op dezelfde wijze kan de heffing aan de farmaceutische laboratoria worden bezien voorzover deze overeenstemt met de daadwerkelijke gedragen extra kosten van de groothandelaardistributeurs om hun verplichtingen inzake openbare dienstverleningen na te komen. Het feit dat deze laatste niet aan de heffing zijn onderwerpen kan worden beschouwd als de tegenprestatie voor de verrichte prestaties, en is dus geen staatssteun in de zin van artikel 87 EG. Wanneer aan dit vereiste van equivalentie tussen de verleende vrijstelling en kosten is voldaan, hebben de groothandelaardistributeurs in werkelijkheid niet een voordeel verkregen in de zin van artikel 87, lid 1, EG, want de betrokken maatregel zal enkel tot gevolg hebben dat voor hen en voor de farmaceutische laboratoria vergelijkbare mededingingsvoorwaarden gelden.
Kortom, artikel 87, lid 1 EG moet zo worden uitgelegd dat een maatregel die enkel van toepassing is op de verkoop door farmaceutische laboratoria slechts als staatssteun aan de groothandelaardistributeurs kan worden aangemerkt wanneer het voordeel dat zij halen uit het feit dat zij niet onderworpen zijn aan de heffing, groter is dan de extra kosten die zij dragen om te voldoen aan de verplichtingen inzake openbare dienstverlening die hun bij nationale regeling zijn opgelegd.
Voor het geval dat het voordeel groter is dan de extra kosten die zij dragen om te voldoen aan de openbare dienstverplichting, wenst de verwijzende rechter te vernemen of dit voordeel onder artikel 86, lid 2 EG valt. Volgens het Hof geldt artikel 86 lid 2 EG niet voor het gedeelte van dit voordeel dat groter is dan de extra kosten. Voor dit extra gedeelte gaat immers niet op dat dit noodzakelijk is om de ondernemingen hun bijzondere taak te laten vervullen.
Korte analyse Dit arrest wijkt af van de eerdere uitspraken van het Hof in de zaak C-174/87, FFSA/Commissie en van het Gerecht in de zaak T-46/97, SIC .
In deze arresten, FFSA en SIC, interpreteert het Hof de artikelen 87 en 86, lid 2, EG als volgt: Een financieel voordeel van de staat aan een onderneming belast met een dienst van algemeen belang is een steunmaatregel, ook al strekt dit voordeel slechts ter compensatie van de extra kosten die deze onderneming draagt ten gevolge van de uitvoering van de dienst van algemeen belang. Dergelijke maatregelen moeten derhalve worden aangemeld. Wel kan de maatregel verenigbaar zijn met het Verdrag uit hoofde van artikel 86, lid 2 EG.
In feite werd in deze arresten de toets van artikel 87 en 86, lid 2 EG duidelijk van elkaar onderscheiden. Volgens deze arresten kon al snel worden geconcludeerd dat sprake was van staatssteun, namelijk elk voordeel dat ten goede komt aan een onderneming ook al diende de vergoeding slechts ter compensatie van gemaakte kosten. Gevolg van deze uitspraken is dat elke compensatie aan een onderneming belast met een dienst van algemeen belang, zou moeten worden aangemeld bij de Cie. De Cie kan dan vervolgens de toets uitvoeren of de steun verenigbaar is met het Verdrag onder 86, lid 2 EG.
Deze uitspraken leidden tot veel onrust bij de Lidstaten. Een strikte uitleg van de arresten zou immers leiden tot een enorme toestroom van aanmeldingen. In de raadsconclusies van de Interne Markt Raad van 26 november 2001 wordt de Commissie (conform het voorstel van de Commissie in haar Verslag aan de Europese Raad van Laken over diensten van algemeen belang COM (2001) 598 def) dan ook opgeroepen om in nauw overleg met de Lidstaten kaderrichtsnoeren op te stellen waarbij zal worden verduidelijkt onder welke voorwaarden compenserende maatregelen niet onder de regels inzake staatssteun vallen en om na ervaring met deze richtsnoeren een Verordening op te stellen waarbij bepaalde maatregelen vrijgesteld worden van de verplichting tot voorafgaande kennisgeving.
Het arrest wijkt af van de eerdere arresten over staatssteun en diensten van algemeen belang. Tijdens de Interne Markt Raad van 26 november 2001 heeft de Raad de Commissie verzocht het voorstel van de Commissie (Verslag van de Commissie aan de Europese Raad van Laken 'Diensten van Algemeen Belang' COM 2001 598) uit te voeren. In het Verslag stelt de Commissie voor richtsnoeren op te stellen en na evaluatie van de ervaringen met deze richtsnoeren een voorstel te doen voor een Groepsvrijstelling inzake diensten van algemeen belang.
...Vanwege de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties is deze paragraaf niet openbaar (WOO, 5.1.2.a)...
Het onderhavige arrest laat i.t.t. eerdere jurisprudentie weer beoordelingsruimte over aan de Lidstaat. Bij de vraag of sprake is van steun kan de Lidstaat beoordelen of de compensatie niet meer is dan noodzakelijk. In die zin zouden richtsnoeren van de Commissie zeker nuttig zijn om te bewerkstelligen dat elke Lidstaat van hetzelfde beoordelingskader gebruik maakt bij de beoordeling of een voordeel inderdaad niet meer is dan noodzakelijk voor de uitvoering van de dienst. Indien deze vraag bevestigend kan worden beantwoord en de openbare dienstverplichting bij nationale regeling is opgelegd, is geen sprake van steun en hoeft de maatregelen dus ook niet te worden aangemeld in Brussel.
De conclusie die uit het arrest kan worden getrokken is dat, indien er sprake is van vergoedingen van extra kosten die een dienst van algemeen belang maakt in verband met de uitvoering van door de overheid opgedragen taken er geen sprake is van de verlening van staatssteun aan die betrokken dienst. Een en ander laat onverlet dat er in zo'n situatie wel sprake kan zijn van indirecte steunverlening aan achterliggende sectoren die afhankelijk zijn of gebruik maken van de activiteiten van de betrokken dienst en door de overheidsbijdrage geen sprake is van de verlening van staatssteun aan die betrokken dienst en door de overheidsbijdrage geen of lagere kosten hebben.
