Gerecht, datum uitspraak, zaaknummer, partijen Gerecht van Eerste Aanleg, 10 mei 2000, zaak T-46/97, SIC - Sociedade Independente de Comunicação- SA tegen de Europese Commissie
Betrokken departementen Alle departementen
Sleutelwoorden Steunmaatregelen van staten - Financiering van openbare televisieomroepen - Klacht - Staatssteun - Verzuim om procedure van artikel 88, lid 2, EG-verdrag te openen- Beroep tot nietigverklaring
Samenvatting, van feiten, redenering en dictum RTP, destijds een openbare instelling, is sinds 1992 een NV met overheidskapitaal. RTP is belast met de Portugese openbare televisieomroep. Terwijl de particuliere Portugese televisiezenders voor hun inkomsten uitsluitend op reclame zijn aangewezen, beschikt RTP naast reclame-inkomsten onder andere over financiële middelen die haar door de overheid in het kader van haar verplichtingen van openbare dienst worden toegekend.
SIC exploiteert sinds 1992 een van de belangrijkste particuliere televisiezenders in Portugal. SIC heeft bij de Commissie een klacht ingediend tegen de wijze van financiering van RTP door de Portugese regering.De Commissie heeft uiteindelijk een Beschikking afgegeven zonder de formele procedure van artikel 88, lid 2, (oud: art. 93, lid 2) te openen. SIC verzoekt tot nietigverklaring van de Beschikking omdat de procedure voorschriften zijn geschonden door de Commissie; de formele procedure had moeten worden geopend omdat er twijfels bestonden of hadden moeten bestaan met betrekking tot de aard van de financiering.
Het Gerecht stelt dat art. 88, lid 2 een duidelijke scheiding aangeeft tussen de fase van vooronderzoek en de formele onderzoeksfase. Als de Commissie. op ernstige problemen stuit bij de beoordeling van de vraag of een steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, is het volgen van de formele procedure volstrekt noodzakelijk. Wanneer zij bij een eerste onderzoek niet alle problemen heeft weten op te lossen moet de Commissie het formele onderzoek openen en is zij verplicht de nodige adviezen in te winnen.
Het Gerecht onderzoekt in casu of met betrekking tot de onderhavige maatregelen, de beoordeling waarop de Commissie zich heeft gebaseerd, moeilijkheden deden rijzen die de opening van een formele procedure rechtvaardigden. Het Gerecht beoordeelt vier maatregelen.
Ten eerste worden de vergoedingen ter dekking van de uitgaven ter uitvoering van de aan RTP opgedragen openbare dienstverplichtingen beoordeeld. De Commissie heeft vastgesteld dat er sprake is van het verlenen van een financieel voordeel, maar het gaat volgens haar in casu niet om steunmaatregelen omdat de vergoedingen bedoeld waren ter reële dekking (het verstrekte voordeel is niet groter gebleken dan strikt noodzakelijk) van de uitgaven ter uitvoering van openbare dienstverplichtingen. De gegrondheid van haar beoordeling dat deze maatregelen geen steunmaatregelen waren kan echter ernstige moeilijkheden doen rijzen. Volgens het Gerecht doet de aard en reden van deze maatregel namelijk niet af aan de kwalificatie of de maatregel een steunmaatregel is (zie o.a. arrest C-174/97 , FFSA/Commissie van 25 maart 1998). Voor de beoordeling is relevant of de onderneming een voordeel is toegekend dat deze onder normale marktomstandigheden niet zou hebben ontvangen. De toekenning door de overheid van een voordeel ter compensatie van een openbare dienstverplichting heeft geen gevolgen voor de kwalificatie van de maatregel als steunmaatregel. Het is echter wel relevant voor de beoordeling van de verenigbaarheid van de maatregel met de gemeenschappelijke markt in het kader van artikel 90, lid 2 EG. De Commissie. heeft in haar Beschikking echter geen gebruik gemaakt van de afwijking van artikel 90 lid 2 EG. Nu de verenigbaarheid van de maatregel met de gemeenschappelijke markt niet in het vooronderzoek is aangetoond, had de Commissie de procedure van art. 93, lid 2 moeten openen.
Ten tweede blijkt uit de correspondentie van de Commissie dat met betrekking tot de belastingvrijstelling en de betalingsfaciliteiten die RTP genoot, de Commissie absoluut niet in staat was de procedure af te sluiten met een gunstige beschikking. De Commissie is blijkbaar met moeilijkheden geconfronteerd bij de eerste beoordeling van deze maatregelen., Aan de ene kant of er sprake was van een steunmaatregel en ten tweede of er sprake was van een met de gemeenschappelijke markt verenigbare steunmaatregel. Wederom geldt dat op grond van deze moeilijkheden het noodzakelijk was dat de Commissie een formele procedure opende.
Ten derde is RTP overeengekomen met Seguranca Social een schuld gespreid terug te betalen. De handelwijze van Seguranca kan worden vergeleken met de handelwijze van een particulier schuldeiser die poogt de hem verschuldigde bedragen te verhalen. Volgens bestaande rechtspraak zou een dergelijke handelwijze niet als steun kunnen worden gedefinieerd (Zaak C-342/96, Spanje/Commissie, Jur I-2459). Evenwel komt de betalingsregeling niet uit de overeenkomst voort maar uit een besluit van het Ministerie van Financiën en Sociale Zaken. De Commissie heeft zich echter in haar beoordeling uitsluitend gebaseerd op de overeenkomst en niet op dit besluit. De Commissie had zich derhalve grondiger moeten informeren om de in de klacht geuite bezwaren te kunnen beantwoorden. Daartoe had zij de formele procedure van artikel 88 lid 3 moeten openen.
Tenslotte, de termijn van 3 jaar tussen klacht en beschikking is aanzienlijk langer dan de termijn die voor een eerste onderzoek normalerwijs nodig is. Blijkbaar was de Commissie niet na een eerste onderzoek in staat alle problemen op te lossen, zodat het aan de Commissie stond om de formele onderzoeksprocedure te openen teneinde eerst alle noodzakelijke adviezen in te winnen.
Analyse Dit arrest, waartegen geen beroep is ingesteld bij het Hof van Justitie, bevestigt de zienswijze van het Hof in de zaak C-174/87, FFSA/Commissie. Een financieel voordeel van de staat aan een onderneming belast met een dienst van algemeen belang is een steunmaatregel, ook al strekt dit voordeel slechts ter compensatie van de extra kosten die deze onderneming draagt ten gevolge van de uitvoering van de dienst van algemeen belang. Dergelijke maatregelen moeten derhalve worden aangemeld. Wel kan de maatregel verenigbaar zijn met het Verdrag uit hoofde van art. 86, lid 2.
Onder het begrip "onderneming" wordt door het Hof van Justitie verstaan: "elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht de rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd" Op grond van de jurisprudentie van het Hof EG moet ervan worden uitgegaan dat het begrip "onderneming" niet alleen betrekking heeft op privaatrechtelijke rechtspersonen maar ook op publiekrechtelijke lichamen. Hierbij dient te worden opgemerkt dat taken die tot de typische overheidsprerogatieven worden gerekend (bijv. defensie) niet als ondernemingsactiviteiten worden beschouwd. Daarnaast is het voor de definitie van ondernemingsactiviteit van belang of een activiteit in concurrentie met andere ondernemingen wordt uitgeoefend, ook al voert de onderneming deze activiteiten uit zonder winstoogmerk.
De Mededeling van de Commissie over Diensten van Algemeen belang (COM(2000) 580 def., PB 2001, C 17, blz. 4) geeft de volgende definities van dienst van algemeen belang: "als diensten van algemeen belang gelden markt en niet-marktdiensten die door de overheidsinstanties van algemeen belang worden geacht en waarvoor zij specifieke openbare dienstverplichtingen laten gelden". Diensten van algemeen economisch belang 'waarnaar artikel 86 van het Verdrag verwijst wordt in de Mededeling gedefinieerd als "marktdiensten waarvoor de lidstaten krachtens een criterium van algemeen belang specifieke openbare dienstverplichtingen laten gelden. Het heeft betrekking op zaken als vervoersnetwerken, energie en communicatie."
De lidstaten hebben overigens de vrijheid om te definiëren wat zij beschouwen als dienst van algemeen economisch belang. Desalniettemin zal een voordeel toegekend aan een onderneming belast met een dienst van algemeen economisch belang wel moeten worden aangemeld. Alleen de Commissie kan immers toetsen of de maatregel verenigbaar is met artikel 86, lid 2, het Verdrag. Zie punt 26 van de Mededeling: "Voor wat betreft de kwestie van de financiering heeft het Europese Gerecht van eerste aanleg onlangs bepaald dat compensatie verleend door de staat aan een onderneming voor het uitvoeren van taken van algemeen belang, staatssteun inhoudt in de zin van art. 87, lid 1 van het Verdrag. Voor zover de onderneming niet profiteert van de uitzonderingen omschreven in artikel 73 of 87, kan de compensatie niettemin verenigbaar zijn met het EG-verdrag op basis van art. 86, lid 2. Dat is het geval als aan alle voorwaarden van deze bepaling is voldaan, en in het bijzonder als de compensatie de netto extra kosten voor de specifieke taak waarmee de onderneming is belast, niet te boven gaat. De Commissie is van mening dat, indien de compensatie wordt vastgesteld voor een passende periode na een openbare, doorzichtige en niet-discriminerende procedure, aangenomen mag worden dat dergelijke steun verenigbaar is met de regels inzake staatssteun zoals neergelegd in het Verdrag."
Het arrest biedt bovendien een duidelijke uiteenzetting van het onderscheid tussen de fase van het vooronderzoek van de steun van art. 88, lid 3, en de formele onderzoeksprocedure van 88, lid 2. Alleen de formele onderzoeksprocedure verplicht de Commissie alle nodige adviezen in te winnen. De fase van het vooronderzoek is uitsluitend bedoeld de Commissie de gelegenheid te bieden zich een eerste menig te vormen over de kwalificatie van de maatregel als steun en de verenigbaarheid van de steunmaatregel met het verdrag. Indien de Commissie bij deze beoordeling op de vraag op ernstige moeilijkheden stuit is de procedure van art. 88, lid 2, volstrekt noodzakelijk. De Commissie kan dus na de fase van het vooronderzoek alleen tot een positieve beslissing komen indien zij na een eerste onderzoek tot de overtuiging kan komen dat de steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
Wat betreft de termijn waarbinnen een klacht moet worden behandeld schept dit arrest niet veel duidelijkheid. De Commissie is niet gehouden aan de termijn van twee maanden van de fase van het vooronderzoek, de maatregelen zijn immers niet aangemeld. Aan de andere kant mag de Commissie de klacht niet voor onbepaalde tijd laten voortslepen maar is gehouden tot een snel en onpartijdig onderzoek.
...Vanwege de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties is deze paragraaf niet openbaar (WOO, 5.1.2.a)...
