Advocaat-generaal: geen immuniteit van rechtsmacht voor Italiaanse keuringsinstanties na schipbreuk Panamees schip

Het gaat om de conclusie van advocaat-generaal Szpunar van 14 januari 2020 in zaak C-641/18, LG/Rina SpA en Ente Registro Italiano Navale

Op 3 februari 2006 werden in de internationale wateren van de Rode Zee meer dan 1000 mensen het slachtoffer van de schipbreuk met het onder Panamese vlag varende schip Al Salam Boccaccio 98.

In 2013 hebben de overlevenden en de families van de overleden slachtoffers het Tribunale di Genova (rechtbank van Genua, Italië) verzocht om Rina SpA en Ente Registro Italiano Navale - de in Genua (Italië) gevestigde instanties - te veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding voor hun vermogensschade en immateriële schade. Zij stellen met name dat de door deze instanties verrichte certificerings- en classificatiewerkzaamheden met betrekking tot schip de oorzaak van de schipbreuk waren. Classificatiewerkzaamheden bestaan uit de afgifte van een klassecertificaat waaruit blijkt dat een schip volgens de klassenvoorschriften is gebouwd en in overeenstemming daarmee wordt onderhouden. Het verkrijgen van een dergelijk certificaat is een voorwaarde voor het verkrijgen van een wettelijk voorgeschreven certificering, afgegeven door of namens de vlaggenstaat door een daartoe gemachtigde organisatie. De wettelijke certificering bevestigt dat het schip voldoet aan de eisen van de internationale verdragen betreffende de veiligheid op zee en de preventie van verontreiniging van de zee.

Rina SpA en Ente Registro Italiano Navale stellen dat zij als afgevaardigden van de Republiek Panama, een soevereine staat, hebben gehandeld en beroepen zich op immuniteit van rechtsmacht.

In dit verband vraagt het Tribunale di Genova het Hof van Justitie of het de zaak op grond van deze exceptie van immuniteit moet afwijzen dan wel of het de (destijds geldende) Brussel I-verordening moet toepassen en de bevoegdheid moet uitoefenen met betrekking tot de plaats waar het orgaan waartegen de vordering is gericht, zijn woonplaats of zetel heeft. De Brussel I verordening is overigens ingetrokken bij de Brussel I-bis verordening, maar verordening Brussel I blijft in dit geval van toepassing.

In zijn conclusie is advocaat-generaal Maciej Szpunar in de eerste plaats van mening dat de prejudiciële vragen ontvankelijk zijn, ook al beroept een van de partijen zich op immuniteit, aangezien het Hof onder meer wordt verzocht de verordening Brussel I uit te leggen. Hij wijst op eerdere rechtspraak van het EU-Hof in zaak C-292/05, Lechouritou en in zaak C-154/11, Mahamdia.

De advocaat-generaal herinnert vervolgens aan de rechtspraak van het EU-Hof volgens welke de door het internationaal recht erkende immuniteit van rechtsmacht van staten niet absoluut is (met name zaak C-154/11, Mahamdia). Deze immuniteit is inderdaad algemeen erkend wanneer het geschil betrekking heeft op handelingen ter uitoefening van het openbaar gezag. Anderzijds is het uitgesloten als de zaak betrekking heeft op handelingen die niet onder het overheidsgezag vallen. De advocaat-generaal stelt dat het internationaal recht de wetgever niet belet om bevoegdheidsregels vast te stellen die kunnen worden toegepast op geschillen waarbij een van de partijen zich op de immuniteit van rechtsmacht kan beroepen. Wat het internationaal recht vereist, is dat de rechtsmacht niet tegen de wil van een dergelijke partij wordt uitgeoefend.

De advocaat-generaal merkt op dat het toepassingsgebied van de verordening Brussel I betrekking heeft op geschillen in burgerlijke en handelszaken. Met name fiscale, douane- of administratieve zaken of de aansprakelijkheid van een staat voor handelingen die in het kader van de uitoefening van het staatsgezag worden verricht, zijn van dat toepassingsgebied uitgesloten. Dit laatste geval, waarin de Verordening Brussel I bis uitdrukkelijk voorziet, werd reeds erkend in de jurisprudentie van het EU-Hof toen de Verordening Brussel I van kracht was.

Daarom vallen vorderingen tot vergoeding van schade in beginsel binnen het toepassingsgebied van de verordening "Brussel I". Wanneer een handeling waarvoor de aansprakelijkheid wordt ingeroepen echter een uitoefening van openbaar gezag vormt wegens de uitoefening van bevoegdheden die verder gaan dan de regels die van toepassing zijn in de betrekkingen tussen particulieren, valt deze handeling buiten "burgerlijke en handelszaken" en dus buiten het toepassingsgebied van de verordening Brussel I.

De advocaat-generaal onderzoekt vervolgens of de classificatie en certificering van een schip een dergelijke uitoefening van overheidsgezag is. Het feit dat deze handelingen door een staat zijn gedelegeerd, namens en in het belang van een staat zijn verricht of zijn uitgevoerd ter nakoming van internationale verplichtingen van een staat, houdt niet noodzakelijkerwijs in dat er sprake is van uitoefening van het openbaar gezag en sluit derhalve niet uit dat de verordening "Brussel I" wordt toegepast. De advocaat-generaal merkt met name op dat de Panamese overheid activiteiten van technische aard heeft gedelegeerd aan de betrokken Italiaanse instanties. Bijgevolg kunnen de betrokken indelings- en certificeringsverrichtingen niet worden geacht betrekking te hebben op de uitoefening van het openbaar gezag. De door de advocaat-generaal voorgestelde uitlegging is in overeenstemming met EU-richtlijn 2009/15/EG inzake gemeenschappelijke voorschriften en normen voor met de inspectie en controle van schepen belaste organisaties en voor de desbetreffende werkzaamheden van maritieme instanties. Deze richtlijn, die na de betrokken feiten in werking is getreden en dus indit geval niet van toepassing is, stelt in overweging 16 dat de immuniteit "een voorrecht is dat alleen de lidstaten als een onlosmakelijk soeverein recht kunnen inroepen en dat derhalve niet kan worden gedelegeerd".

Bijgevolg valt een vordering tot schadevergoeding tegen de instanties die dergelijke verrichtingen hebben uitgevoerd, binnen de werkingssfeer van de verordening Brussel I.

Ten slotte analyseert de advocaat-generaal de gevolgen van de immuniteit van rechtsmacht in de zin van het internationaal recht voor de uitoefening van deze bevoegdheid door de nationale rechterlijke instanties. De advocaat-generaal maakt duidelijk dat het Hof bevoegd is om het internationaal recht uit te leggen voor zover dit de uitlegging van het recht van de Unie kan beïnvloeden. De advocaat-generaal merkt op dat er niet ondubbelzinnig sprake is van een regel van internationaal gewoonterecht - dat wil zeggen een feitelijke praktijk die wordt aanvaard alsof het om een bindende regel gaat - op grond waarvan classificatie- en certificatie-instellingen als die welke in het geding zijn, zich kunnen beroepen op de immuniteit van rechtsmacht van staten in omstandigheden als hier aan de orde. In het bijzonder bestaat een regel van internationaal gewoonterecht alleen als er sprake is van een feitelijke praktijk die gepaard gaat met een opinio juris, d.w.z. de aanvaarding van een regel als wet. De richtlijnen van de Unie en zelfs hun overwegingen dragen bij tot de totstandkoming of de uitdrukking van het internationaal gewoonterecht, aldus de advocaat-generaal.

Voor het geval dat het Hof het niet eens is met zijn analyse, merkt de advocaat-generaal op dat de bepalingen van de verordening Brussel I zo moeten worden uitgelegd dat zij de toegang tot de rechter garanderen met inachtneming van het internationale recht. Dit recht wordt gewaarborgd door artikel 47 van het EU-Handvest van de grondrechten en artikel 6, lid 1, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Immuniteit van rechtsmacht vormt een beperking van de toegang tot de rechter. In het algemeen is een dergelijke beperking, die gerechtvaardigd wordt door de doelstelling om goede betrekkingen tussen de staten te bevorderen, niet onevenredig wanneer zij de algemeen erkende beginselen van het internationaal recht weerspiegelt. Aangezien er geen twijfel over bestaat dat er daadwerkelijk toegang is tot de Panamese rechtbanken, zou het recht op toegang tot de rechtbanken het Tribunale di Genova dus niet beletten de immuniteit van rechtsmacht van Rina SpA en Ente Registro Italiano Navale te erkennen.

Opmerking : De conclusie van de advocaat-generaal is niet bindend voor het Hof van Justitie. De advocaten-generaal hebben tot taak het Hof in volledige onafhankelijkheid een juridische oplossing voor te stellen voor de zaak die hun is toegewezen. De rechters van het Hof beginnen nu met hun beraadslagingen in deze zaak. De uitspraak zal op een latere datum worden gedaan.

Opmerking : Een verzoek om een prejudiciële beslissing biedt de rechterlijke instanties van de lidstaten de mogelijkheid om in het kader van een bij hen aanhangig geding het Hof van Justitie vragen te stellen over de uitlegging van het recht van de Unie of over de geldigheid van een handeling van de Unie. Het Hof doet geen uitspraak over het nationale geschil. Het staat aan de nationale rechter om de zaak te beslechten in overeenstemming met de beslissing van het Hof. Deze beslissing is eveneens bindend voor andere nationale rechterlijke instanties waarbij een soortgelijke zaak aanhangig is gemaakt.