AG: Meteen financiële sanctie wanneer lidstaat EU-richtlijn niet of onvolledig implementeert

Het gaat om de conclusie van advocaat-generaal Tanchev van 28 maart 2019 in zaak C 569/17, Commissie tegen Koninkrijk Spanje.

De Commissie heeft tegen Spanje een niet-nakomingsprocedure ingeleid omdat het de maatregelen niet heeft genomen die noodzakelijk zijn om de richtlijn inzake kredietovereenkomsten voor consumenten met betrekking tot voor bewoning bestemde onroerende goederen  uiterlijk op 21 maart 2016 in nationaal recht om te zetten. De Commissie heeft het Hof daarbij ook gevraagd om Spanje een dwangsom van 105 991, 60 EUR per dag op te leggen vanaf de uitspraak van het arrest waarbij het Hof vaststelt dat die lidstaat zijn plicht heeft verzaakt om maatregelen ter omzetting van de richtlijn mee te delen.

Deze zaak biedt het EU-Hof gelegenheid om voor het eerst uitspraak te doen over artikel 260, lid 3, EU-Werkingsverdrag, dat is geïntroduceerd bij het Verdrag van Lissabon. Krachtens deze bepaling kan de Commissie bij het Hof een procedure wegens niet-nakoming inleiden wanneer ze van mening is dat een lidstaat „zijn verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn niet is nagekomen” en het Hof tegelijk erom verzoeken die lidstaat financiële sancties op te leggen.

In zijn conclusie stelt advocaat generaal Tanchev het EU-Hof voor vast te stellen dat Spanje niet heeft voldaan aan zijn verplichting om omzettingsmaatregelen mee te delen en die lidstaat bijgevolg te veroordelen tot betaling van een dagelijkse dwangsom. Hij pleit ook voor een ruime opvatting van de „niet-nakoming” door een lidstaat van zijn verplichting om „omzettingsmaatregelen mee te delen” in de zin van artikel 260, lid 3, EU-Werkingsverdrag, zodat ook een onvolledige of onjuiste omzetting daaronder valt.

De advocaat-generaal wijst erop dat Spanje niet betwist niet te hebben voldaan aan zijn verplichting om de nodige maatregelen te treffen ter omzetting van de betrokken richtlijn in nationaal recht en om die maatregelen aan de Commissie mee te delen. Daarom stelt hij het Hof voor te oordelen dat de eerste grief van de Commissie gegrond is.

De advocaat-generaal gaat vervolgens in op de betekenis van de „niet-nakoming” door een lidstaat „van zijn verplichting om omzettingsmaatregelen mee te delen” in de zin van artikel 260, lid 3, EU-Werkingsverdrag. Op basis van een letterlijke, historische, teleologische en contextuele analyse van die bepaling concludeert hij dat artikel 260, lid 3, EU-Werkingsverdrag zo moet worden uitgelegd dat het ook betrekking heeft op het verzuim door een lidstaat van zijn „materiële” verplichting om een richtlijn om te zetten. Die bepaling ziet daarom zowel op het geval dat een lidstaat helemaal geen omzettingsmaatregelen meedeelt als op het geval waarin een lidstaat maatregelen meedeelt die leiden tot een onvolledige of onjuiste omzetting van de betrokken richtlijn.

De advocaat-generaal buigt zich aansluitend over de wijze waarop financiële sancties overeenkomstig artikel 260, lid 3, EU-Werkingsverdrag moeten worden vastgesteld. Hij suggereert met name dat de Commissie het recht moet hebben om dezelfde berekeningsmethode te gebruiken als voor financiële sancties die zij op grond van vergelijkbare bepalingen uit het EU-Werkingsverdrag voorstelt. Voorts kan het EU-Hof volgens hem zowel een forfaitair bedrag als een dwangsom opleggen, of nog een financiële sanctie die niet door de Commissie op grond van artikel 260, lid 3, EU-Werkingsverdrag is voorgesteld, zolang het de in die bepaling bedoelde bovengrens voor het bedrag van de financiële sanctie maar in acht neemt (“een forfaitaire som of een dwangsom die niet hoger is dan de Commissie heeft aangegeven”). Naar zijn mening heeft die bovengrens enkel betrekking op de hoogte van de financiële sanctie, en beperkt ze de beoordelingsbevoegdheid van het EU-Hof met betrekking tot het soort op te leggen financiële sanctie dus niet.

In deze zaak neemt de advocaat-generaal het standpunt in dat oplegging van een dwangsom een geschikte overredingsmaatregel is en dat het betoog van Spanje dat die dwangsom onevenredig is, moet worden afgewezen. Hij adviseert het Hof verder om als startdatum voor de duur van de niet-nakoming uit te gaan van de referentiedatum die in het met redenen omkleed advies wordt genoemd. Gelet op de in artikel 260, lid 3, EU-Werkingsverdrag vastgelegde bovengrens stelt de advocaat-generaal het Hof voor als dagelijkse dwangsom het volledige door de Commissie gesuggereerde bedrag op te leggen.

De conclusie van de advocaat-generaal bindt het EU-Hof niet. Het arrest van het EU-Hof wordt binnen enkele maanden verwacht.