AG Wathelet: EU-Hof ook bevoegd in prejudiciële procedure over GBVB sanctiebesluiten

Het betreft de conclusie van Advocaat-Generaal (AG) Wathelet van 31 mei 2016 in de zaak Rosneft Oil Company (C‑72/15), waarin de Russische oliemaatschappij Rosneft bij een Britse rechter opkomt tegen de Rusland-sancties, ingesteld door de EU naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren.

Het EU-Hof zal in deze zaak voor het eerst uitspraak moeten doen over zijn bevoegdheid om naar aanleiding van vragen van nationale rechters in een prejudiciële procedure te oordelen over EU-recht in het kader van het GBVB. Artikel 24 van het EU-Verdrag (VEU) en artikel 275 van het EU-Werkingsverdrag (VWEU) sluiten de bevoegdheid van het EU-Hof op het gebied van het GBVB namelijk uit. De AG komt evenwel tot de conclusie dat het EU-Hof wel bevoegd is GBVB bepalingen uit te leggen en de geldigheid ervan te beoordelen.

De AG komt tot deze conclusie door eerst de algemene bevoegdheid van het Hof te analyseren. De Europese Verdragen hebben als algemeen uitgangspunt dat het Hof via een direct beroep of via een prejudiciële vraag van een nationale rechter bevoegd is om EU-regelgeving te toetsen.

Dit uitgangspunt is echter niet volledig van toepassing op handelingen die de Unie vaststelt in het kader van het GBVB. Dit volgt uit artikel 24 VEU en uit artikel 275 VWEU. Wathelet noemt dit de “ carve out”, met andere woorden, de uitzondering. Deze carve out betreft de artikelen 23 VEU tot en met 46 VEU (GBVB) en de op grond daarvan vastgestelde Uniehandelingen. Alle andere EU-regelgeving valt dus gewoon onder de bevoegdheid van het EU-Hof. Daarnaast moet een GBVB-handeling niet slechts haar wettelijke grondslag vinden in de artikelen 23 VEU tot en met 46 VEU, maar moet het inhoudelijk ook echt gaan om de uitoefening van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Deze ‘ carve out’ moet volgens de AG beperkt worden uitgelegd.

Naast de carve out betoogt de AG dat er sprake is van een zogeheten “ claw back”-clausule in artikel 24 VEU en artikel 275 VWEU. Deze claw back zorgt er voor dat in twee specifieke situaties het Hof toch bevoegd is in een GBVB-zaak. De claw back is dus een uitzondering op uitzondering. Deze ‘ claw back’ moet volgens de AG ruim worden uitgelegd. Het Hof is ten eerste wel bevoegd om toezicht te houden op de naleving van artikel 40 VEU. Via deze bepaling is het Hof bijvoorbeeld bevoegd om na te gaan of een GBVB-handeling wellicht had moeten worden vastgesteld op basis van een andere dan een GBVB-bepaling. Dit artikel bewaakt met andere woorden de verhouding tussen het GBVB en het overige EU-recht.

Ten tweede kan het Hof uitspraak doen met betrekking tot sanctiebesluiten die door de Raad in het kader van het GBVB zijn genomen. Deze sancties zijn veelal economische en financiële beperkende maatregelen. Uit artikel 275 VWEU volgt dat het Hof in dit kader alleen bevoegd is om uitspraak te doen in directe beroepen en niet in prejudiciële zaken. In artikel 24 staat dat het Hof bevoegd is de wettigheid van GBVB-besluiten na te gaan. AG Wathelet adviseert dat artikel 24 VEU de mogelijkheid open laat dat het EU-Hof ook bevoegd is ten aanzien van GBVB-sanctiebesluiten die via de prejudiciële procedure in Luxemburg belanden.

De zinsnede “toezicht op de wettigheid” uit artikel 24 VEU ziet volgens hem namelijk ook op de prejudiciële procedure. Daarnaast is hij van mening dat als het Hof het meerdere mag doen, namelijk besluiten houdende beperkende maatregelen vernietigen na een direct beroep, het Hof ook het mindere mag doen, te weten de bewoordingen van die besluiten uitleggen in een prejudiciële procedure. Volgens de AG is het Hof echter alleen bevoegd de wettigheid van bepalingen na te gaan en ze uit te leggen, als deze bepalingen beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen of rechtspersonen bevatten. Alleen de bepalingen uit het GBVB besluit die uitdrukkelijk tegen Rosneft zijn gericht en voorzien in beperkende maatregelen jegens Rosneft vallen daarom binnen de bevoegdheid van het Hof.

De conclusie van de Advocaat-Generaal is een advies aan het EU-Hof. De uitspraak van het EU-Hof volgt nog.