EU-burgers kunnen voor noodhulp wereldwijd aankloppen bij ambassades van EU-landen

De Rijkswet consulaire bescherming EU-burgers is op 1 mei 2018 in werking getreden en bevat de bepalingen ter implementatie van EU-richtlijn 2015/637 betreffende de coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen ter vergemakkelijking van de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde burgers van de Unie in derde landen.

Consulaire bescherming in het EU-recht

Op grond van artikel 23 van het EU-Werkingsverdrag (VWEU) heeft een EU-burger recht op consulaire bescherming buiten de EU door iedere andere lidstaat, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat, indien de EU-burger in een derde land niet is vertegenwoordigd door een diplomatieke of consulaire post van het eigen land. EU-Richtlijn 2015/637 van 20 april 2015 beoogt met enkele coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen deze consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde EU-burgers in derde landen te vergemakkelijken.  

Geen EU-harmonisatie van consulaire bescherming

De Rijkswet is beperkt tot datgene wat nodig is om de EU-richtlijn correct om te zetten in nationale wetgeving. De richtlijn schrijft niet voor in welke mate en onder welke voorwaarden consulaire bescherming moet worden geboden en dwingt niet tot het wettelijk vastleggen van aanspraken op consulaire bescherming. Dat is en blijft een zaak van de afzonderlijke lidstaten. Aldus beoogt de richtlijn geen harmonisatie van consulaire bescherming in de EU of het vastleggen van een minimumniveau. De mate van consulaire bescherming die EU-lidstaten aan hun onderdanen bieden, is dan ook per lidstaat verschillend. Grote lidstaten hebben in de regel een grotere personele capaciteit op consulair terrein, waarop vanwege hun bevolkingsaantal ook vaker dan bij kleine lidstaten een beroep wordt gedaan door hun onderdanen buiten de EU en waarvoor sommige lidstaten bij hun onderdanen kosten in rekening brengen. Nederland heeft met een wereldwijd postennet en de invoering van moderne oplossingen, zoals een 24/7 Contact Center, een goede positie boven het EU-gemiddelde.

Geen wettelijk recht op consulaire bescherming

Nederland kent, net als enkele andere EU-lidstaten, geen wettelijk recht op consulaire bescherming. Het is aan de beoordeling van de Minister van Buitenlandse Zaken om, binnen de beginselen van behoorlijk bestuur, te bepalen in welke vorm en in welke mate consulaire bescherming wordt geboden. Meerdere lidstaten kennen een vergelijkbare situatie voor consulaire bescherming. Nederlanders vinden alle relevante informatie over consulaire bijstand op de website https://www.nederlandwereldwijd.nl/. De website biedt informatie over welke bijstand Nederlanders in het buitenland kunnen krijgen in het geval van bijvoorbeeld diefstal, ziekenhuisopname, overlijden, vermissing en arrestatie. Nederlanders kunnen overal, 24 uur per dag en 7 dagen per week het Ministerie van Buitenlandse Zaken bereiken via één centraal telefoonnummer +31247247247, via de BZ Reis app, via het 24/7 BZ Twitteraccount @247BZ, via de 24/7 BZ Reisapp en met een online contactformulier op nederlandwereldwijd.nl.

Bestaande contactmogelijkheden met Buitenlandse Zaken

In de bestaande praktijk is het sporadisch nodig dat een Nederlander zich bij gebreke van een Nederlandse vertegenwoordiging buiten de EU ter plaatse moet wenden tot een vertegenwoordiging van een andere EU-lidstaat. Nederlanders kunnen het Nederlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken 24 uur per dag 7 dagen per week bereiken voor hulpvragen vanuit het buitenland. Circa 700.000 Nederlanders en buitenlanders ontvingen in 2016 van het ministerie informatie over een verscheidenheid aan consulaire hulpvragen, aanvragen van documenten en andere consulaire verzoeken. Circa 5,2 miljoen klanten raadpleegden de consulaire informatie op de websites van het ministerie. In de gevallen dat een Nederlander zich in persoon vervoegt bij een vertegenwoordiging van een andere EU-lidstaat gaat het in de regel om de uitreiking van een nooddocument (European emergency travel document, noodpaspoort of laissez-passer). Inschakeling van een buitenlandse ambassade gebeurt in dit geval bijna altijd alleen nadat de Nederlander in eerdere instantie contact heeft gehad met het Nederlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken. Een European emergency travel document (ETD) wordt steeds alleen uitgereikt na raadpleging van Nederland voor controle van de identiteit en nationaliteit. In 2015 wendden zich 29 Nederlanders buiten de EU zich tot een vertegenwoordiging van een andere EU-lidstaat. In verreweg de meeste gevallen ging het daarbij om de verstrekking van een nooddocument; in minder dan vijf gevallen ging het om consulair-maatschappelijke hulpvragen.

140 Nederlandse vertegenwoordigingen voor 224 landen

Het Koninkrijk der Nederlanden heeft wereldwijd ongeveer 140 vertegenwoordigingen zoals ambassades en consulaten. Deze vertegenwoordigingen zijn verantwoordelijk voor de Nederlandse belangen in 224 landen en gebieden wereldwijd. De actuele gegevens hierover worden bijgehouden op https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/ambassades-consulaten-en-overige-vertegenwoordigingen. Met 140 vertegenwoordigingen beschikt Nederland over een uitgebreid wereldwijd netwerk van vertegenwoordigingen. Soms zal het nodig zijn dat een Nederlander voor feitelijke handelingen, zoals de uitreiking van een nooddocument (noodpaspoort of laissez-passer), naar één van deze 140 Nederlandse vertegenwoordigingen moet reizen om daar persoonlijk te verschijnen. Voor de ontvangst van een laissez-passer kan een Nederlander, naast bij één van de Nederlandse 140 beroepsvertegenwoordigingen, indien nodig, ook nog terecht bij één van de ongeveer 280 honorair consuls wereldwijd. De Nederlandse consulaire bescherming in noodsituaties is hiermee voldoende gewaarborgd. Alleen indien een Nederlander zonder reisdocument verblijft in een land zonder Nederlandse vertegenwoordiging of honorair consul en hij de grens niet kan oversteken, zal het Nederlandse ministerie hem verwijzen naar één van de andere EU-lidstaten die wel een ambassade of consulaat heeft in het betreffende land.

Identificatie

De richtlijn bepaalt dat burgers die consulaire bescherming inroepen hun nationaliteit van een EU-lidstaat moeten aantonen (artikel 8). Indien een burger geen geldig paspoort of identiteitskaart kan overleggen, zal de nationaliteit worden geverifieerd via de lidstaat waarvan de burger stelt de nationaliteit te bezitten. Het enkel ter plaatse niet beschikken over een identiteitsdocument, is geen grond zijn voor het weigeren van consulaire bescherming. In de meerderheid van de consulaire hulpvragen via een derde lidstaat gaat het juist om het verlies van dergelijke documenten en daarmee om de noodzaak tot verstrekking van een nooddocument, zoals een European emergency travel document (ETD).

Overleg met andere lidstaat

De richtlijn bepaalt in artikel 10, lid 2, dat wanneer een lidstaat een verzoek om consulaire bescherming ontvangt van een persoon die stelt een niet-vertegenwoordigde burger te zijn, of in kennis wordt gesteld van een persoonlijke noodsituatie van een niet-vertegenwoordigde burger, de lidstaat onverwijld het Ministerie van Buitenlandse Zaken raadpleegt van de lidstaat waarvan de persoon stelt een onderdaan te zijn, of, in voorkomend geval, de bevoegde ambassade of het bevoegde consulaat van die lidstaat, en de lidstaat alle relevante informatie verstrekt waarover de lidstaat beschikt, onder meer over de identiteit van de betrokkene, over de eventuele kosten van consulaire bescherming, en over familieleden aan wie mogelijkerwijs ook consulaire bescherming moet worden verleend.

Voor nagenoeg alle vormen van consulaire bescherming is het noodzakelijk om het nationale systeem van de lidstaat, waarvan de burger die de bescherming inroept onderdaan stelt te zijn, te raadplegen. In de overgrote meerderheid van de consulaire hulpvragen via een andere lidstaat gaat het om de verstrekking van nooddocument (noodpaspoort, laissez-passer, ETD). Hiertoe zullen altijd de identiteit en de nationaliteit van de betreffende burger moeten worden gecontroleerd aan de hand van het systeem in het land van de gestelde nationaliteit. In veel andere consulaire noodgevallen zal het nodig zijn familie aan het thuisfront te informeren. Ook dit zal veelal alleen kunnen worden gerealiseerd na raadpleging van de lidstaat waarvan de burger die de bescherming inroept onderdaan stelt te zijn.

De richtlijn bepaalt dat raadpleging plaatsvindt vóór bijstand wordt verleend, behalve in extreem dringende gevallen. Bij extreem dringende gevallen kan gedacht worden aan individuele situaties van leven en dood, bijvoorbeeld wanneer een burger acuut medische zorg nodig heeft. Ook kan het gaan om algemene ernstige crisissituaties in een derde land waarbij de situatie in zeer korte tijd is verslechterd en op een zo kort mogelijke termijn overgegaan moet worden tot evacuatie. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft interne instructies over de raadpleging van vertegenwoordigde lidstaten.

Vergoeding van kosten van de consulaire bescherming

De richtlijn bepaalt in artikel 14 dat niet-vertegenwoordigde burgers die buiten de EU consulaire bescherming van een derde EU-lidstaat inroepen, zich ertoe verbinden de kosten van de consulaire bescherming terug te betalen aan hun lidstaat van nationaliteit onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van de bijstand verlenende lidstaat. Het gaat hier om kosten die in dezelfde omstandigheden zouden moeten worden gedragen door onderdanen van de bijstand verlenende lidstaat. De EU-lidstaat die de consulaire bescherming verleent, dient de burger hiertoe een formulier te laten ondertekenen, waarna hij de lidstaat van nationaliteit kan verzoeken deze kosten te vergoeden. Tot op heden hebben lidstaten dergelijke kosten niet doorberekend. Daarnaast hebben lidstaten afgesproken dat in crisissituatie een vereenvoudigde procedure geldt. Een lidstaat die de consulaire bescherming verleent aan de niet-vertegenwoordigde burger, kan deze kosten rechtstreeks (ook zonder door de burger getekende verbintenis tot terugbetaling) terugvorderen bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken van de lidstaat van nationaliteit van de niet-vertegenwoordigde EU-burger. De lidstaat van nationaliteit kan deze kosten weer doorberekenen aan de eigen burger. Tot op heden hebben de lidstaten ook deze kosten niet doorberekend. Nederland brengt de kosten van Nederlandse consulaire bijstand (in individueel- of in crisisverband) niet in rekening bij Nederlandse onderdanen en Nederland verleent in het kader van consulaire bijstand geen voorschotten of leningen aan Nederlandse burgers. De komende tijd wordt onderzocht of er aanleiding is deze Nederlandse consulaire praktijk te veranderen.