EU-Gerecht: ECB mocht openbaarmaking van extern juridisch advies weigeren
Nieuwsbericht | 27-03-2019
Het gaat om de uitspraak van het EU-Gerecht van 12 maart 2019 in de zaak T-798/17.
Aanleiding van deze zaak was het verzoek van een Griekse oud-minister van Financiën en een Duitse politicus tot openbaarmaking van een extern juridisch advies met betrekking tot de uitlegging van art. 14.4 van het Protocol betreffende het ESCB en van de ECB. Het verzoek tot openbaarmaking is ingediend op grond van besluit 2004/258 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de ECB (hierna: besluit 2004/258). Volgens verzoekers had dit juridische advies betrekking op de overeenkomst van 17 mei 2017 betreffende noodliquiditeitssteun. De ECB heeft de toegang tot het advies geweigerd op grond van ten eerste de in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van besluit 2004/258 neergelegde uitzondering inzake de bescherming van juridisch advies en ten tweede de in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van dat besluit neergelegde uitzondering inzake de bescherming van documenten voor intern gebruik. Verzoekers zijn het niet eens met deze beslissing en gaan hiertegen in beroep bij het EU-Gerecht. In beroep stellen zij dat beide uitzonderingen onterecht zijn ingeroepen.
Besluit 2004/258 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de ECB
In zijn oordeel brengt het EU-Gerecht ten eerste in herinnering dat besluit 2004/258 ertoe strekt ruimere toegang tot documenten van de ECB te verlenen, waarbij tegelijkertijd de onafhankelijkheid van de ECB en van de nationale centrale banken en de vertrouwelijkheid van bepaalde aangelegenheden die specifiek zijn voor de uitvoering van de taken van de ECB beschermd worden. Voor dit recht gelden dan ook bepaalde beperkingen die zijn gebaseerd op het openbare of particuliere belang. In art. 4 is bepaald wanneer de ECB de toegang tot documenten mag weigeren. Dit is toegestaan wanneer openbaarmaking leidt tot ondermijning van een van de door de leden 1 en 2 van dat artikel beschermde belangen, wanneer dit document is bestemd voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de ECB dan wel voor gedachte-uitwisseling tussen de ECB en de nationale centrale banken, de nationale bevoegde autoriteiten of de nationale aangewezen autoriteiten, of wanneer in dat document gedachte-uitwisseling tussen de ECB en andere betrokken autoriteiten en organen is weergegeven. Aangezien deze uitzonderingen afwijken van het recht op toegang tot documenten, moeten zij restrictief worden uitgelegd en toegepast, aldus het EU-Gerecht.
Bescherming van documenten voor intern gebruik
Vervolgens gaat het EU-Gerecht in op de uitzondering inzake de bescherming van documenten voor intern gebruik. Het EU-Gerecht oordeelt dat de bewoordingen van dit artikel aanzienlijk verschillen met art. 4, lid 3, verordening 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (hierna: Eurowob). Zo hoeft in tegenstelling tot art. 4, lid 3, Eurowob niet te worden aangetoond dat het besluitvormingsproces ernstig wordt ondermijnd en wordt geen onderscheid gemaakt tussen documenten in een lopende en afgesloten besluitvormingsprocedure. Uitsluitend is vereist dat wordt aangetoond dat het document is bestemd voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de ECB dan wel voor gedachte-uitwisseling tussen de ECB en de betrokken nationale autoriteiten, en dat een hoger openbaar belang openbaarmaking van dat document niet gebiedt. Deze uitzondering strekt volgens het EU-Gerecht tot bescherming van ten eerste een interne ruimte binnen de ECB om na te denken en van ten tweede een ruimte voor vertrouwelijke gedachte-uitwisseling tussen de ECB en de betrokken nationale autoriteiten.
Verzoekers voeren verschillende argumenten aan waarom sprake zou zijn van een onjuiste toepassing van de uitzondering inzake de bescherming van documenten voor intern gebruik. Zo zou deze uitzondering geen betrekking hebben op juridische adviezen, zou geen sprake zijn van een intern document en is het besluit van de ECB onvoldoende gemotiveerd. Het EU-Gerecht wijst deze argumenten echter af. Volgens het EU-Gerecht is elke uitzondering uit art. 4 autonoom en vormt de een geen lex specialis van de ander. De uitzondering ter bescherming van documenten voor intern gebruik kan daarom ook betrekking hebben op juridische adviezen. Bovendien is het advies bestemd voor intern gebruik; het maakt hierbij niet uit dat het advies extern is opgesteld en geen verband houdt met een concrete procedure. Tot slot is voldaan aan de voor artikel 296, tweede alinea, VWEU vereiste motivering.
Bovendien stellen verzoekers dat sprake is van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking van het document gebiedt. Volgens hen vloeit dat hogere openbare belang ten eerste in het algemeen voort uit het feit dat burgers er in beginsel belang bij hebben om na te gaan of het optreden van de instellingen van de Unie rechtmatig. Daarnaast volgt dat hogere openbare belang uit het belang te weten in hoeverre de ECB de verschillende doelstellingen tegen elkaar heeft afgewogen bij het opstellen van de overeenkomst van 17 mei 2017 betreffende noodliquiditeitssteun. Het EU-Gerecht wijst ook deze argumenten af. Zo overweegt het Gerecht – onder analoge verwijzing naar een Eurowob-uitspraak – dat het belang van burgers om na te gaan of handelingen van de instellingen rechtmatig zijn als algemene overweging niet aantoont dat het transparantiebeginsel voorrang heeft boven de redenen om toegang te weigeren. Daarmaast is volgens het EU-Gerecht een verband met het juridisch advies en de overeenkomst betreffende noodliquiditeitssteun niet aangetoond; het advies heeft betrekking op algemene aangelegenheden ten aanzien van art. 14.4 van het Protocol betreffende het ESCB en de ECB. Er kan daardoor geen hoger openbaar belang worden afgeleid uit de mogelijkheid de verschillende afgewogen doelstellingen bij het opstellen van de overeenkomst 17 mei 2017 betreffende noodliquiditeitssteun te kennen.
Het EU-Gerecht concludeert dat artikel 4, lid 3, besluit 2004/258 niet onjuist is toegepast. Tevens is er geen hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt. De ECB mocht openbaarmaking van het juridisch advies dus weigeren. Aan de vraag of de uitzondering inzake de bescherming van juridisch advies terecht is ingeroepen, wordt daardoor niet toegekomen.
