EU-Hof: bestaande en goedgekeurde staatssteun strekt zich niet zonder meer uit tot een vernieuwde steunmaatregel waarvoor geen goedkeurings- en aanmeldingsprocedure is doorlopen

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 20 mei 2021 in de zaak C-128/19 , Azienda.

Achtergrond

AU, een Italiaanse veehouder die dieren slacht die aan besmettelijke ziekten lijden, heeft bij een Italiaanse rechter in eerste aanleg een vordering ingesteld tegen de Italiaanse gezondheidsdienst van de provincie Catanië (hierna: ASPC).

AU vordert de betaling van een vergoeding in de zin van artikel 1 van de Italiaanse regionale wet tot vaststelling van maatregelen ter vergemakkelijking van de sanering en herstel van door bepaalde besmettelijke en veelvoorkomende ziekten getroffen veehouderijbedrijven en bijdragen aan landbouwverenigingen (hierna: wet nr. 12/1989). Deze vergoeding wordt overeenkomstig artikel 25, lid 16 van de Italiaanse regionale wet houdende financiële spoedmaatregelen en tot wijziging van de begroting van de regio voor het begrotingsjaar 2005 (hierna: wet nr. 19/2005) toegekend aan exploitanten in de veehouderijsector die verplicht zijn om aan besmettelijke ziekten lijdend vee te slachten (hierna: „in het hoofdgeding aan de orde zijnde vergoeding”).

De Italiaanse rechter heeft de vordering van AU toegewezen. ASPC vorderde vervolgens nietigverklaring van deze beschikking en verkreeg die nietigverklaring ook bij vonnis van dezelfde rechter.

AU stelde hoger beroep in en in juli 2013 wees de rechter in tweede aanleg het beroep toe en vernietigde die rechter het vonnis van de rechter in eerste aanleg. Deze rechter in tweede aanleg heeft het argument van de ASPC dat de maatregel waarin is voorzien bij artikel 25, lid 16, van regionale wet nr. 19/2005 (hierna: „maatregel van 2005”) staatssteun vormde die niet tot uitvoering kon worden gebracht voordat de Commissie deze verenigbaar met de interne markt had verklaard, afgewezen.

De rechter merkte hierbij op dat de Europese Commissie de bepalingen van de regionale wetten die tot 1997 de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vergoeding hadden gefinancierd (te weten artikel 11 van regionale wet nr. 40/1997 en artikel 7 van regionale wet nr. 22/1999 (hierna: „maatregelen van 1997 en 1999”), reeds had goedgekeurd als met de interne markt verenigbare staatssteunmaatregel, onder verwijzing naar de betreffende beschikkingen betreffende de verschillende steunmaatregelen (hierna: „beschikking van 2002”).

De rechter in tweede aanleg heeft geoordeeld dat de vaststelling van de Commissie in de beschikking van 2002, dat de maatregelen van 1997 en 1999 verenigbaar waren met de interne markt, zich uitstrekte tot de maatregel van 2005, die eveneens deze vergoeding financierde.

ASPC heeft vervolgens cassatieberoep ingesteld bij de hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken in Italië. Deze rechter vraagt zich af of de maatregel van 2005 staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag vormt en, zo ja, of deze maatregel verenigbaar is met de artikelen 107 en 108 van het EU-Werkingsverdrag. Deze rechter wendt zich vervolgens tot het EU-Hof met twee prejudiciële vragen.

EU-Hof

Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de Italiaanse maatregel van artikel 25, lid 16 van wet nr. 19/2005 in het licht van de artikelen 107 en 108 EU-Werkingsverdrag en de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector uit 2000 (inmiddels opgevolgd door richtsnoeren staatssteun in landbouw en bosbouwsector en plattelandsgebieden 2014-2020 ( COM/2014/C 204/01 ) staatssteun vormt die door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen.

In artikel 25, lid 16  is vastgelegd dat ter verwezenlijking van de doelstellingen van de regionale wet nr. 12/1989, en overeenkomstig regionale wet nr. 32 (uit 2000), een bedrag van 20 miljoen euro wordt vrijgemaakt voor de betaling van de bedragen die de plaatselijke gezondheidsdiensten in Sicilië dienen te betalen aan de eigenaren van dieren die in de periode 2000‑2006 zijn geslacht omdat zij leden aan besmettelijke en veelvoorkomende ziekten, en voor de betaling van de zelfstandige dierenartsen die in die periode bij de saneringsactiviteiten betrokken waren. Ook bepaalt artikel 25, lid 16 dat voor de toepassing van deze bepaling een bedrag van 10 miljoen euro wordt toegewezen voor het begrotingsjaar 2005 en dat voor de volgende begrotingsjaren een regeling wordt getroffen overeenkomstig (artikel 3, lid 2, onder i), van regionale wet nr. 10 van 27 april 1999, zoals gewijzigd en aangevuld.

Het EU-Hof bepaalt dat op de eerste vraag geen antwoord hoeft te worden gegeven, gezien het antwoord op de tweede vraag (zie hierna).

Met de tweede vraag wil de verwijzende rechter te weten komen of de maatregel van artikel 25, lid 16, van wet nr. 19/2005 -ondanks dat deze maatregel in beginsel staatssteun kan vormen (‘een maatregel die door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen’)- toch kan worden geacht verenigbaar te zijn met de artikelen 107 en 108 EU-Werkingsverdrag . Dit gelet op de redenen die de Commissie er in haar beschikking van 2002 toe hebben gebracht om vast te stellen dat, aangezien was voldaan aan de criteria van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector, de soortgelijke bepalingen van de maatregelen van 1997 en 1999 verenigbaar waren met de artikelen 107 en 108 EU-Werkingsverdrag .

Het EU-Hof herinnert eraan dat artikel 108 EU-Werkingsverdrag voorziet in verschillende procedures naargelang er sprake is van bestaande of nieuwe staatssteun. Terwijl volgens artikel 108, lid 1, EU-Werkingsverdrag bestaande steunmaatregelen tot uitvoering mogen worden gebracht zolang de Commissie niet heeft vastgesteld dat zij onverenigbaar zijn met de interne markt, moet de Commissie ingevolge artikel 108, lid 3, EU-Werkingsverdrag tijdig in kennis worden gesteld van voornemens tot invoering van nieuwe steunmaatregelen of tot wijziging van bestaande steunmaatregelen, die niet tot uitvoering kunnen worden gebracht voordat de onderzoeksprocedure tot een eindbeslissing heeft geleid. Daarom onderzoekt het EU-Hof of de maatregel die in het hoofdgeding aan de orde is, als „bestaande steun” kan worden aangemerkt.

Het EU-Hof merkt in dit kader op dat volgens artikel 1, onder b), ii), van EU-verordening 659/1999 (over vaststelling van nadere bepalingen over toepassing van artikel 108 EU-Werkingsverdrag; tegenwoordig EU-Verordening 2015/1589) het begrip „bestaande steun” „goedgekeurde steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die door de Commissie of de Raad zijn goedgekeurd” bevat, terwijl volgens artikel 1, onder c), van deze verordening onder „nieuwe steun” wordt verstaan „alle steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun”. Daarnaast bepaalt artikel 4, lid 1, eerste volzin, van EU-verordening 794/2004 (over vereenvoudigde aanmeldingsprocedure voor bepaalde wijzigingen in bepaalde steun) dat „voor de toepassing van artikel 1, onder c), van verordening 659/1999 onder een wijziging in bestaande steun iedere wijziging wordt verstaan, met uitzondering van aanpassingen van louter formele of administratieve aard die de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de interne markt niet kunnen beïnvloeden”.

Het EU-Hof stelt dat in dit geval vaststaat dat de maatregelen van 1997 en 1999, die ertoe strekten de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vergoeding te financieren en daartoe een bedrag van ruim 8 miljoen euro, respectievelijk ruim 10 miljoen euro hebben vrijgemaakt voor de periode tussen 1993 en 1997, door de Commissie in de beschikking van 2002 zijn goedgekeurd. Deze maatregelen vormen dus een goedgekeurde steunregeling en dus „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b), ii), van verordening 659/1999.

Wat de maatregel van 2005 betreft, merkt het EU-Hof op dat de doelstelling van deze maatregel weliswaar samenvalt met die van de maatregelen van 1997 en 1999, te weten de herfinanciering van de vergoeding bedoeld in artikel 1 van regionale wet nr. 12/1989, maar dat deze maatregel voorziet in een verhoging met 20 miljoen euro van de middelen die zijn bestemd voor de door de Commissie met haar beschikking van 2002 goedgekeurde steunregeling, en in een verlenging van de herfinancieringsperiode voor de vergoeding van 2000 tot en met 2006.

Dergelijke wijzigingen van de goedgekeurde steunregeling kunnen volgens het EU-Hof niet worden geacht van louter formele of administratieve aard te zijn in de zin van artikel 4, lid 1, eerste volzin, van verordening 794/2004. Zij vormen integendeel een wijziging in bestaande steun in de zin van artikel 1, onder c), van verordening 659/1999.

Uit de rechtspraak van het EU-Hof volgt dat een verlenging van de geldigheidsduur van een eerder goedgekeurde steunregeling, al dan niet in combinatie met een verhoging van de voor die regeling bestemde middelen, nieuwe steun in het leven roept die verschilt van de goedgekeurde regeling. Ook noemt artikel 4, lid 2, onder b), van verordening 794/2004 de „verlenging van een bestaande goedgekeurde steunregeling voor een periode tot zes jaar, al dan niet met een verhoging van de voorziene middelen” als één van de wijzigingen in bestaande steun die in beginsel door middel van het vereenvoudigde aanmeldingsformulier bij de Commissie moeten worden aangemeld.

Het EU-Hof concludeert dat in die omstandigheden een maatregel die zowel voorziet in de verlenging van 2000 tot en met 2006 van een goedgekeurde steunregeling, als in de verhoging met 20 miljoen euro van de voor deze goedgekeurde regeling bestemde middelen, moet worden geacht „nieuwe steun” in de zin van artikel 1, onder c), van verordening 659/1999 in te voeren.

Een lidstaat die voornemens is een dergelijke steunmaatregel in te voeren, moet zich volgens het EU-Hof in beginsel houden aan de in artikel 108, lid 3, EU-Werkingsverdrag neergelegde verplichting om deze steunmaatregel vooraf bij de Commissie aan te melden en om deze niet tot uitvoering te brengen voordat de procedure waaraan die steunmaatregel is onderworpen tot een eindbeslissing heeft geleid. Wel moet worden onderzocht of de maatregel van 2005 krachtens EU-verordening 702/2014 kan worden vrijgesteld van deze aanmeldingsverplichting.

Het EU-Hof concludeert daarom dat artikel 108, lid 3, EU-Werkingsverdrag zo moet worden uitgelegd dat een maatregel die door een lidstaat is ingevoerd ter financiering – over een periode van meerdere jaren en ten belope van een bedrag van 20 miljoen euro – van een vergoeding voor veehouders die werden verplicht om dieren met besmettelijke ziekten te slachten, en van de honoraria voor zelfstandige dierenartsen die aan de saneringsmaatregelen hebben deelgenomen, moet worden onderworpen aan de in die bepaling neergelegde voorafgaande controleprocedure indien die maatregel niet valt onder een goedkeuringsbeslissing van de Europese Commissie.

Het doorlopen van die voorafgaande controle procedure is niet nodig indien die maatregel voldoet aan de voorwaarden die zijn neergelegd in EU-verordening 702/2014 van de Commissie waarbij bepaalde categorieën steun in de landbouw- en de bosbouwsector en in plattelandsgebieden op grond van de artikelen 107 en 108 EU-Werkingsverdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard, of de voorwaarden die zijn neergelegd in EU-Verordening 1408/2013 van de Commissie inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 EU-Werkingsverdrag op de-minimissteun in de landbouwsector.

Meer informatie:

• ECER-dossier : staatssteun