EU-Hof: Polen moet werkzaamheden tuchtkamer voor rechters onmiddellijk opschorten

Het gaat om de beschikking van het Hof van 8 april 2020 in de zaak C-791/19 Commissie tegen Polen.

Feiten

In 2017 heeft Polen een nieuwe tuchtregeling vastgesteld voor rechters van de hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken van Polen (hierna: hoogste rechter) en van de gewone rechterlijke instanties. Deze wettelijke hervorming heeft in het bijzonder geleid tot de oprichting van een nieuwe kamer bij de hoogste rechter, namelijk de tuchtkamer. De tuchtkamer is onder meer bevoegd voor tuchtrechtelijke procedures betreffende de rechters van de hoogste rechter en, in hoger beroep, voor tuchtprocedures betreffende de rechters van de gewone rechterlijke instanties.

Aangezien de Commissie meende dat Polen door de vaststelling van de nieuwe tuchtregeling voor rechters was tekortgeschoten in zijn verplichtingen krachten het EU-recht ( artikel 19 EU-Verdrag en artikel 267 EU-Werkingsverdrag), heeft zij op 25 oktober 2019 beroep ingesteld bij het EU-Hof (zaak C-791/19 ). De commissie voert onder meer aan dat de nieuwe tuchtregeling de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de tuchtkamer niet waarborgt. Deze tuchtkamer is uitsluitend samengesteld uit rechters die zijn geselecteerd door de nationale raad voor de rechterlijke macht (hierna: KRS). De 15 rechters die lid zijn van de KRS zijn gekozen door het Lagerhuis van het Poolse parlement.

In zijn arrest van 19 november 2019 heeft het EU-Hof (gevoegde zaken C-585/18 , C-624/18 en C-625/18 , hierna: arrest A.K.), in zijn antwoord op prejudiciële vragen van de hoogste rechter van Polen, onder meer geoordeeld dat het EU-recht zich ertegen verzet dat geschillen over de toepassing van het EU-recht onder de uitsluitende bevoegdheid kunnen vallen van een instantie die geen onafhankelijk en onpartijdig gerecht is.

Vervolgens heeft de verwijzende Poolse rechter in zijn arresten geoordeeld dat de tuchtkamer niet kan worden beschouwd als een onpartijdig gerecht als bedoeld in het EU-recht en het Poolse recht, gelet op de omstandigheden waarin zij is opgericht, de omvang van haar bevoegdheden, haar samenstelling en het feit dat de KRS betrokken was bij haar instelling. Na die arresten is de tuchtkamer haar rechtsprekende bevoegdheden blijven uitoefenen.

Voorlopige maatregelen

In deze context heeft de Commissie het EU-Hof op 23 januari 2020 in een kortgedingprocedure verzocht om Polen te gelasten de volgende voorlopige maatregelen vast te stellen:

1) de toepassing opschorten van de bepalingen die aan de basis liggen van de bevoegdheid van de tuchtkamer van de hoogste rechterlijke instantie om zowel in eerste aanleg als in hoger beroep uitspraak te doen in tuchtzaken betreffende rechters, en dit tot de uitspraak van het arrest van het EU-Hof op het beroep wegens niet-nakoming (hierna: eindarrest);

2) de bij de tuchtkamer aanhangige zaken niet toewijzen aan een rechtsprekende formatie die niet voldoet aan de vereisten van onafhankelijkheid zoals met name uiteengezet in het hierboven aangehaalde arrest A. K., en

3) de Commissie uiterlijk een maand na de kennisgeving van de beschikking van het EU-Hof waarbij de gevraagde voorlopige maatregelen worden bevolen, op de hoogte stellen van alle maatregelen die het heeft genomen om volledig aan deze beschikking te voldoen.

EU-Hof

Om te beginnen verwerpt het EU-Hof in zijn beschikking alle argumenten waarmee Polen betoogt dat het verzoek in kort geding van de Commissie niet ontvankelijk is. In het bijzonder beklemtoont het EU-Hof met betrekking tot zijn bevoegdheid om de voorlopige maatregelen te bevelen dat de rechterlijke organisatie in de lidstaten weliswaar onder hun eigen bevoegdheid valt, maar dat dit niet wegneemt dat de lidstaten bij de uitoefening van deze bevoegdheid de verplichtingen moeten nakomen die voor hen voortvloeien uit het EU-recht. Bijgevolg moet elke lidstaat verzekeren dat de tuchtregeling die van toepassing is op de rechters van de nationale rechterlijke instanties waarbij in zijn rechtsorde zaken aanhangig kunnen worden gemaakt, in overeenstemming is met het beginsel van onafhankelijkheid van de rechters op de onder het EU-recht vallende gebieden. In dit verband moet elke lidstaat met name waarborgen dat de beslissingen in tuchtprocedures tegen rechters van deze rechterlijke instanties worden getoetst door een instantie die zelf voldoet aan de garanties voor daadwerkelijke rechtsbescherming, waaronder de garantie van onafhankelijkheid. Het EU-Hof is bijgevolg bevoegd om voorlopige maatregelen te bevelen die strekken tot opschorting van de toepassing van de bepalingen die zien op de bevoegdheden van de tuchtkamer wat de tuchtregeling voor rechters betreft.

Vervolgens herinnert het EU-Hof eraan dat de EU-rechter in kort geding slechts voorlopige maatregelen kan toewijzen als 1) wordt aangetoond dat zij op het eerste gezicht feitelijk en rechtens gerechtvaardigd zijn, en 2) deze maatregelen spoedeisend zijn in die zin dat het ter voorkoming van ernstige en onherstelbare schade aan de belangen van de Unie – die wordt vertegenwoordigd door de Commissie – noodzakelijk is dat zij al vóór de eindbeslissing worden bevolen en effect sorteren. De kortgedingrechter weegt waar nodig ook de belangen die in het geding zijn tegen elkaar af.

Feitelijk en rechtens gerechtvaardigd

Ten eerste onderstreept het EU-Hof dat aan de voorwaarde dat de maatregelen op het eerste gezicht feitelijk en rechtens gerechtvaardigd zijn, is voldaan indien minstens één van de middelen die de om voorlopige maatregelen verzoekende partij ter ondersteuning van het beroep ten gronde aanvoert, op het eerste gezicht niet elke redelijke grond mist. In de onderhavige zaak oordeelt het EU-Hof, zonder dat het uitspraak doet over de gegrondheid van de argumenten die de partijen in het beroep wegens niet-nakoming aanvoeren, dat gelet op de door de Commissie aangevoerde feitelijke gegevens en op de uitleggingsgegevens die met name besloten liggen in het arrest van 24 juni 2019 en het arrest A. K., de in het beroep wegens niet-nakoming aangevoerde argumenten inzake het gebrek aan onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de tuchtkamer op het eerste gezicht niet elke redelijke grond missen.

Spoedeisendheid

Ten tweede herinnert het EU-Hof er met betrekking tot de voorwaarde van spoedeisendheid aan dat de kortgedingprocedure tot doel heeft de volle werking van de toekomstige einduitspraak te waarborgen, teneinde een lacune in de door het EU-Hof verzekerde rechtsbescherming te voorkomen. Om dit doel te bereiken, moet de spoedeisendheid worden beoordeeld aan de hand van de vraag of een voorlopige beslissing noodzakelijk is om te voorkomen dat de partij die om de voorlopige bescherming verzoekt ernstige en onherstelbare schade lijdt. In deze zaak betoogt de Commissie dat de werking van de rechtsorde van de Unie ernstig en onherstelbaar kan worden aangetast indien de nationale bepalingen tot de uitspraak van het eindarrest worden toegepast. Volgens het EU-Hof is de waarborg van onafhankelijkheid van de tuchtkamer als rechterlijke instantie die bevoegd is om uitspraak te doen in tuchtzaken betreffende de rechters van de hoogste rechter en de gewone rechterlijke instanties, van wezenlijk belang om de onafhankelijkheid te waarborgen van zowel de hoogste rechter als de gewone rechterlijke instanties. De enkele omstandigheid dat de rechters van de hoogste rechter en de gewone rechterlijke instanties het risico lopen op een tuchtprocedure die ertoe kan leiden dat een zaak aanhangig wordt gemaakt bij een instantie waarvan de onafhankelijkheid niet is gewaarborgd, kan hun eigen onafhankelijkheid immers in gevaar brengen. Het EU-Hof merkt op dat het feit dat de onafhankelijkheid van de hoogste rechter mogelijk niet kan worden gewaarborgd, kan leiden tot ernstige schade voor de rechtsorde van de Unie en dus tot aantasting van de rechten die de justitiabelen aan het EU-recht ontlenen en van de in artikel 2 EU-Verdrag genoemde waarden waarop de Unie is gegrondvest, met name de rechtsstaat.

Daarom kan de toepassing van de nationale bepalingen, voor zover deze bepalingen een instantie – in dit geval de tuchtkamer – waarvan de onafhankelijkheid mogelijk niet is gewaarborgd, de bevoegdheid verlenen om uitspraak te doen in tuchtzaken betreffende de rechters van de hoogste rechter en de gewone rechterlijke instanties, ernstige en onherstelbare schade toebrengen aan de rechtsorde van de Unie. Het EU-Hof oordeelt dan ook dat vaststaat dat de door de Commissie gevraagde voorlopige maatregelen spoedeisend zijn.

Voorlopig karakter opschorting

Ten derde onderzoekt het EU-Hof of de belangenafweging pleit voor toekenning van de door de Commissie gevraagde voorlopige maatregelen. Het EU-Hof merkt op dat het toewijzen van deze maatregelen niet leidt tot de ontbinding van de tuchtkamer en dus tot het stopzetten van haar administratieve en financiële diensten, maar slechts tot de voorlopige opschorting van haar werkzaamheden tot de uitspraak van het eindarrest. Voor zover de toekenning van de maatregelen impliceert dat de behandeling van de bij de tuchtkamer aanhangige zaken moet worden opgeschort tot aan de uitspraak van het eindarrest, is de schade die de opschorting van deze zaken voor de betrokken justitiabelen doet ontstaan bovendien geringer dan de schade die ontstaat wanneer die zaken worden onderzocht door een instantie – de tuchtkamer – waarvan op het eerste gezicht niet kan worden uitgesloten dat zij niet onafhankelijk en niet onpartijdig is. In die omstandigheden oordeelt het EU-Hof dat de belangenafweging pleit voor toekenning van de door de Commissie gevraagde voorlopige maatregelen.

Daarom wijst het EU-Hof het verzoek van de Commissie om voorlopige maatregelen toe.

Hoe nu verder?

Het EU-Hof heeft in deze beschikking geen dwangsom opgelegd aan Polen. De Commissie heeft zich echter het recht voorbehouden om alsnog een verzoek tot betaling van een dwangsom in te dienen, mocht uit de aan de Commissie meegedeelde informatie blijken dat Polen de voorlopige maatregelen niet volledig naleeft.