EU-Hof: sancties voor het reizen tussen lidstaten zonder paspoort of identiteitskaart moeten evenredig zijn

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 6 oktober 2021 in de zaak C-35/20, A.

Achtergrond

A, Fins staatsburger, reisde in augustus 2015 aan boord van een pleziervaartuig van Finland naar Estland en weer terug. Tijdens die reis doorkruiste hij de internationale wateren tussen deze twee EU-lidstaten. A is houder van een geldig Fins paspoort, maar had dit reisdocument niet meegenomen tijdens de reis. Daardoor kon A zijn identiteit bij terugkeer in Finland niet aantonen. Zijn identiteit kon echter worden vastgesteld aan de hand van zijn rijbewijs.

Een Finse officier van justitie stelde vervolging in tegen A wegens een klein grensmisdrijf. Krachtens de Finse wet moeten Finse staatsburgers namelijk op straffe van een sanctie voorzien zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort wanneer zij naar een andere EU-lidstaat reizen of wanneer zij het grondgebied van Finland vanuit een andere EU-lidstaat binnenkomen.

De rechter in eerste aanleg oordeelde dat A een strafbaar feit had begaan door de Finse grens te overschrijden zonder voorzien te zijn van een geldig reisdocument (paspoort of ID). De rechter legde hem echter geen straf op, omdat het strafbare feit onbeduidend was en de geldboete die hem volgens het Finse strafrecht kon worden opgelegd op basis van zijn gemiddelde maandelijkse inkomsten buitensporig zou zijn geweest. De geldboete zou namelijk 20% van de maandelijkse netto-inkomsten kunnen bedragen. In het geval van A zou het gaan om een geldboete van 95.250 euro.

De Finse officier van justitie stelde hoger beroep in tegen de beslissing van de lagere rechter. Dit hoger beroep werd verworpen. Vervolgens heeft het OM cassatieberoep ingesteld bij de hoogste Finse rechter in burgerlijke en strafzaken. Die rechter wil van het EU-Hof weten of lidstaten hun eigen onderdanen onder strafbedreiging kunnen verplichten om voorzien te zijn van een geldig reisdocument wanneer zij naar een andere EU-lidstaat reizen of wanneer zij het grondgebied van die lidstaat vanuit een andere EU-lidstaat binnenkomen. Tevens verzoekt de rechter het EU-Hof om zich uit te spreken over de evenredigheid van het sanctiestelsel dat bij niet-nakoming van een dergelijke verplichting van toepassing is in Finland.

EU-Hof

Verplichting om in het bezit te zijn van een geldig reisdocument

Het EU-Hof oordeelt dat onderdanen van een EU-lidstaat (EU-burgers) hun bij artikel 21, lid 1, EU-Werkingsverdrag toegekende recht om zich naar een andere EU-lidstaat te begeven slechts kunnen uitoefenen op voorwaarde dat zij een geldige identiteitskaart of geldig paspoort bij zich dragen. Die formaliteit heeft volgens het EU-Hof tot doel om te waarborgen dat elke persoon die het recht op vrij verkeer geniet zonder moeilijkheden als zodanig wordt geïdentificeerd bij een eventuele (grens)controle. Een EU-lidstaat draagt bij aan de naleving van die formaliteit wanneer zij haar eigen onderdanen (tevens EU-burgers) verplicht om voorzien te zijn van een geldig reisdocument wanneer zij de nationale grens overschrijden.

Verder oordeelt het EU-Hof dat een lidstaat sancties kan opleggen aan haar eigen onderdanen wanneer die onderdaan de in de vorige alinea bedoelde formaliteit niet naleeft. Die (strafrechtelijke) sancties moeten wel de algemene beginselen van het EU-recht eerbiedigen, waaronder het evenredigheidsbeginsel en het non-discriminatiebeginsel.

Het recht op vrij verkeer (artikel 21, lid 1, EU-Werkingsverdrag) verzet zich er dus niet tegen dat lidstaten hun eigen onderdanen verplichten om voorzien te zijn van een geldig reisdocument wanneer zij naar een andere EU-lidstaat reizen. Het EU-Hof oordeelt dat de lidstaten deze verplichting ook mogen opleggen wanneer de eigen onderdanen hun eigen (lid)staat vanuit een andere EU-lidstaat binnenkomen. Die verplichting mag volgens het EU-Hof echter geen voorwaarde zijn om het land binnen te kunnen komen.

Sancties bij niet-naleving van de verplichting

Het EU-Hof oordeelt dat de lidstaten sancties mogen opleggen wanneer de verplichting om voorzien te zijn van een geldig reisdocument niet wordt nagekomen. Een dergelijke (strafrechtelijke) sanctie moet wel evenredig zijn met de ernst van de inbreuk. Wanneer, zoals in deze zaak, die verplichting niet wordt nagekomen door een EU-burger die houder is van een dergelijk reisdocument maar enkel heeft nagelaten dat tijdens zijn reis bij zich te dragen, is de inbreuk van geringe ernst. In die context is een zware geldelijke sanctie, zoals een geldboete van 20 procent van de gemiddelde maandelijkse netto-inkomsten van de overtreder, niet evenredig met de ernst van de inbreuk.

Meer informatie:

• ECER-dossier – Reis- en verblijfsrechten van EU-burgers