Hogere bescherming tegen uitzetting pas na verkrijging duurzaam EU-verblijfsrecht

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 17 april 2018 in de gevoegde zaken C-316/16 en C-424/16

Op grond van de EU-richtlijn 2004/38/EG inzake het recht van vrij verkeer en verblijf verwerft de EU-burger die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar rechtmatig in een andere lidstaat dan de zijne (gastland) verblijft een duurzaam verblijfsrecht in die staat. In die context kan het gastland geen verwijderingsmaatregel treffen ten aanzien van een EU-burger die een recht van duurzaam verblijf op zijn grondgebied heeft verworven, mits er geen sprake is van „ernstige redenen van openbare orde of openbare veiligheid”.

Bovendien geniet een EU-burger die gedurende „de laatste tien jaar” in die lidstaat heeft verbleven een nog hoger beschermingsniveau, zodat een verwijderingsbesluit slechts ten aanzien van hem kan worden genomen voor zover dit wordt gerechtvaardigd door „dwingende redenen van openbare veiligheid”.

Zaak C-424/16

In 1985 is een Italiaans staatsburger met zijn Britse echtgenote naar het Verenigd Koninkrijk verhuisd. Het paar is in 1998 uit elkaar gegaan. De Italiaan heeft toen de echtelijke woning verlaten om vervolgens met een ander ergens anders in te trekken.

Op 1 maart 2001 heeft hij die ander gedood. In 2002 is hij veroordeeld tot acht jaar gevangenisstraf voor doodslag. In juli 2006 is hij vrijgekomen.

Bij besluit van 23 maart 2007, dat op 17 mei 2007 onherroepelijk is geworden, heeft de Britse minister van Binnenlandse Zaken (Secretary of State for the Home Department) besloten tot verwijdering van de Italiaan overeenkomstig artikel 21 van de immigratiewet van het Verenigd Koninkrijk van 2006. Hij is met het oog op zijn verwijdering in bewaring gehouden tot december 2007.

De Supreme Court of the United Kingdom (hoogste rechterlijke instantie van het Verenigd Koninkrijk), waarbij de zaak aanhangig is gemaakt, is van oordeel dat de Italiaan geen duurzaam verblijfsrecht had verworven voordat ten aanzien van hem een verwijderingsmaatregel werd afgekondigd. De Supreme Court merkt evenwel op dat hij sinds 3 maart 1985 op het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk verblijft, zodat de vraag rijst of niet zou moeten worden overwogen dat hij „de laatste tien jaar” in de zin van de richtlijn in die lidstaat heeft verbleven, zodat hij in voorkomend geval verhoogde bescherming tegen verwijdering zou kunnen genieten.

De Supreme Court of the United Kingdom vraagt het EU-Hof of een EU-burger absoluut een duurzaam verblijfsrecht moet hebben verworven om de door de richtlijn geboden verhoogde bescherming tegen verwijdering te kunnen genieten. Voor het geval dat het EU-Hof hierop ontkennend antwoordt, verzoekt de Supreme Court het EU-Hof om een uitspraak te doen over de uitlegging van de uitdrukking „de laatste tien jaar” en in het bijzonder om te bepalen of de perioden van afwezigheid en perioden die in de gevangenis zijn doorgebracht kunnen worden beschouwd als perioden van verblijf met het oog op de berekening van die tien jaar.

Zaak C-316/16

Een Grieks staatsburger, geboren in 1989, is in 1993, na de scheiding van zijn ouders, met zijn moeder in Duitsland aangekomen. Zijn moeder werkt sinds hun aankomst in die lidstaat en bezit, naast de Griekse, de Duitse nationaliteit. Afgezien van enkele korte vakanties en een periode van twee maanden waarin zijn vader hem heeft meegenomen naar Griekenland, heeft hij vanaf 1993 zonder onderbreking in Duitsland verbleven. In 2013 heeft hij, gewapend met een met rubberen kogels geladen pistool, een gokhal overvallen om aan geld te komen. B is veroordeeld tot een gevangenisstraf van vijf jaar en acht maanden. Bij besluit van 25 november 2014 heeft het Regierungspräsidium Karlsruhe vastgesteld dat hij zijn recht op binnenkomst en verblijf in Duitsland heeft verloren. De Griek heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Hij voert aan dat hij in aanmerking komt voor de door de richtlijn geboden verhoogde bescherming tegen verwijdering, aangezien hij sinds de leeftijd van drie jaar in Duitsland heeft verbleven zonder banden met Griekenland te hebben. Daarnaast is hij van mening dat het strafbare feit dat hij heeft gepleegd geen „dwingende reden van openbare veiligheid” in de zin van de richtlijn vormt.

Het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Baden-Württemberg, Duitsland) is van oordeel dat het door hem gepleegde feit niet kan worden beschouwd als een dwingende reden van openbare veiligheid in de zin van de richtlijn. Vanuit dit oogpunt zou hij dus verhoogde bescherming tegen verwijdering kunnen genieten. Het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg heeft evenwel twijfels met betrekking tot de mogelijkheid om die bescherming toe te kennen, aangezien hij sinds 12 april 2013 gevangen zit.

Daarom vraagt het aan het EU-Hof of de duurzame vestiging van een Unieburger in een gastland en het ontbreken van enige band met de lidstaat waarvan die burger de nationaliteit bezit, voldoende zijn om vast te stellen dat de belanghebbende verhoogde bescherming in de zin van de richtlijn kan genieten.

Geleidelijke verhoging van de bescherming tegen verwijdering

In zijn arrest herinnert het EU-Hof er allereerst aan dat in de richtlijn is voorzien in een graduele verhoging van de bescherming tegen verwijdering die verband houdt met de mate van integratie door de betrokken EU-burger in het gastland. Een burger die een duurzaam verblijfsrecht heeft, kan worden verwijderd om „ernstige redenen van openbare orde of openbare veiligheid”, terwijl een burger die kan bewijzen dat hij gedurende de laatste tien jaar in het land verbleven heeft slechts kan worden verwijderd om „dwingende redenen van openbare veiligheid”. Hieruit volgt volgens het EU-Hof dat een EU-burger slechts in aanmerking komt voor dit verhoogde beschermingsniveau dat verband houdt met een verblijf van tien jaar in het gastland, voor zover hij eerst voldoet aan de voorwaarde dat hem het lagere beschermingsniveau is toegekend, dat wil zeggen voor zover hij beschikt over een duurzaam verblijfrecht op grond van een ononderbroken rechtmatig verblijf van vijf jaar in die lidstaat.

Volgens het Hof wordt deze uitlegging ook ondersteund door het feit dat de richtlijn met betrekking tot het recht van verblijf in het gastland een progressief stelsel heeft ingevoerd. Op grond van dit stelsel is de verlening van een verblijfsrecht in een gastland voor meer dan drie maanden afhankelijk van meerdere voorwaarden, met name de voorwaarde dat de burger economisch actief is en dus geen onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van de lidstaat vormt. Wanneer hij gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, verkrijgt de EU-burger een duurzaam verblijfsrecht en is hij bijgevolg niet langer aan die voorwaarden onderworpen. Hieruit volgt dat een burger die geen duurzaam verblijfsrecht heeft verworven, van het grondgebied van het gastland kan worden verwijderd wanneer hij een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel vormt.

Het Hof oordeelt dus dat een EU-burger die niet over een duurzaam verblijfsrecht beschikt, en aan wie dus verwijderingsmaatregelen kunnen worden opgelegd als hij een onredelijke belasting vormt, niet tegelijkertijd in aanmerking kan komen voor de aanzienlijk verhoogde bescherming in die richtlijn, op grond waarvan zijn verwijdering slechts zou zijn toegestaan omwille van „dwingende redenen” van openbare veiligheid.

Methode voor het berekenen van de „laatste tien jaar”

Het Hof onderzoekt vervolgens de methode voor het berekenen van de „laatste tien jaar” in de zin van de richtlijn. Het stelt vast dat het verblijf van tien jaar moet worden berekend door achteruittelling en dat deze periode in beginsel ononderbroken moet zijn. Het merkt evenwel op dat de richtlijn zwijgt over de omstandigheden die kunnen leiden tot onderbreking van de periode van tien jaar verblijf voor de verwerving van het recht op verhoogde verwijderingsbescherming. Het Hof is dus onder verwijzing naar zijn rechtspraak van oordeel dat steeds precies op het moment waarop de vraag rijst of de belanghebbende dient te worden verwijderd, een algehele beoordeling van zijn situatie dient plaats te vinden.

Voor die algehele beoordeling zijn de nationale autoriteiten verplicht om per geval alle relevante aspecten in de beoordeling te betrekken en na te gaan of de in geding zijnde afwezigheden van het grondgebied van het gastland de verplaatsing van het centrum van persoonlijke, beroeps- of familiebelangen van de belanghebbende naar een andere staat met zich meebrengen.

Ten aanzien van de vraag of in de gevangenis doorgebrachte perioden ook kunnen leiden tot een verbreking van de eerder opgebouwde banden met het gastland, oordeelt het EU-Hof dat een algehele beoordeling moet worden gemaakt van de situatie van die persoon op het precieze moment waarop de vraag rijst of hij dient te worden verwijderd. Zo is het EU-Hof van oordeel dat de detentie van de betrokken persoon in het gastland de eerder met die staat opgebouwde integratiebanden niet automatisch verbreekt en deze aldus de verhoogde bescherming ook niet automatisch ontneemt.

Voorts stelt het EU-Hof dat bij de algehele beoordeling van de situatie van de belanghebbende rekening moet worden gehouden met de sterkte van de vóór de detentie opgebouwde integratiebanden alsmede met de aard van het strafbare feit, de omstandigheden waaronder dat strafbare feit is gepleegd en het gedrag van de persoon tijdens zijn gevangenschap. In dit verband merkt het EU-Hof op dat de herintegratie van de EU-burger in de staat waar hij daadwerkelijk is geïntegreerd niet alleen in diens belang is, maar tevens in dat van de EU.

Ten slotte oordeelt het EU-Hof dat de vraag of een persoon voldoet aan de voorwaarde dat hij „de laatste tien jaar in het gastland heeft verbleven”, moet worden beoordeeld op de datum waarop het aanvankelijke besluit tot verwijdering is vastgesteld.

Het EU-Hof merkt evenwel op dat wanneer een maatregel tot verwijdering van het grondgebied is vastgesteld, maar de tenuitvoerlegging ervan gedurende bepaalde tijd wordt uitgesteld, het in voorkomend geval nodig kan blijken de situatie opnieuw te beoordelen om na te gaan of de betrokken persoon een actuele en werkelijke bedreiging van de openbare veiligheid vormt.