EU-Hof: Nederlandse praktijk bij beëindiging van verblijfsrecht om redenen van openbare orde op grond van de Schengengrenscode en Gezinsherenigingsrichtlijn is in lijn met EU-recht

Het gaat om de arresten van het EU-Hof van 12 december 2019 in de zaak C-380/18, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tegen E.P., en in de gevoegde zaken C-381/18 en C-382/18, G.S. en V.G. tegen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.

De Raad van State heeft in deze drie zaken prejudiciële vragen gesteld aan het EU-Hof over de uitleg van het begrip ‘openbare orde’ in de Schengengrenscode (EU-verordening 2016/399) en de EU-Gezinsherenigingsrichtlijn 2003/86 . De kernvraag is of dit begrip overeenkomstig de rechtspraak van het Hof over openbare orde in de context van de EU-verblijfsrechtrichtlijn 2004/38 en EU-Terugkeerrichtlijn 2008/115 moet worden uitgelegd. Daarnaast wil de Raad van State weten of het Hof bevoegd is uitleg te geven over een bepaling die eigenlijk niet van toepassing is, maar door de lidstaat wel van toepassing is verklaard.

De zaak C-380/18 (E.P.)

E.P. is een Albanese onderdaan die als toerist naar Nederland is gekomen. Hij is op heterdaad betrapt in een woning waarin zich een cannabisplantage en grote hoeveelheden drugs bevonden. De Staatssecretaris draagt E.P. vervolgens op de Unie te verlaten, omdat hij niet langer voldoet aan de voorwaarde van artikel 6, lid 1, onder e) van de Schengengrenscode. E.P. wordt verdacht van het plegen van een ernstig strafbaar feit en vormt daarom een bedreiging van de openbare orde. Diverse uitspraken van het EU-Hof vereisen echter dat in zo’n geval wordt gemotiveerd dat de persoonlijke gedragingen van de betrokkene een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. In het licht van die rechtspraak vraagt de Raad van State zich af of de Staatssecretaris voldoende heeft onderbouwd dat er sprake is van een bedreiging van de openbare orde. De Nederlandse regering vindt van wel.

Het begrip ‘bedreiging van de openbare orde’ in de Schengengrenscode

In zijn arrest overweegt het EU-Hof dat het feit dat het begrip ‘bedreiging van de openbare orde’ op dezelfde wijze is uitgelegd in de context van verschillende richtlijnen niet betekent dat íedere verwijzing door de Uniewetgever naar dit begrip op die wijze moet worden opgevat. Er is immers ook rechtspraak waarin het Hof oordeelt dat het openbare orde-begrip ruimer kan worden uitgelegd. Daarbij verlangen de bewoordingen van artikel 6, lid 1, onder e) van de Schengengrenscode niet dat de gedragingen van de betrokkene een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormen die een fundamenteel belang van de samenleving aantasten. Ook de context van deze bepaling vergt dat niet, vanwege het nauwe verband tussen deze bepaling en de Visumcode. Eerder bepaalde het Hof dat lidstaten onder de Visumcode een ruime beoordelingsmarge hebben vanwege de complexiteit van het onderzoek van de visumaanvragen. Deze beoordelingsmarge geldt volgens het EU-Hof ook bij de – eveneens complexe – vaststelling of een derdelander een bedreiging van de openbare orde vormt in de zin van de Schengengrenscode. Daarnaast zou er een tegenstrijdigheid binnen deze wettekst worden gecreëerd indien het begrip ‘bedreiging van de openbare orde’ in de zin van artikel 6, lid 1 onder e) beperkter zou worden opgevat dan het begrip waar in artikel 6, lid 1, onder d), Schengengrenscode naar wordt verwezen. Op grond van deze laatste bepaling mogen derdelanders die gesignaleerd staan geweigerd worden. Een dergelijke signalering kan plaatsvinden wanneer een derdelander schuldig is aan een strafbaar feit waarvoor een gevangenisstraf van één jaar geldt. Er hoeft dan dus geen sprake te zijn van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging van een fundamenteel belang van de samenleving. Vervolgens wijst het Hof erop dat de Uniewetgever alle bedreigingen van de openbare orde beoogt te bestrijden. Het vaststellen van een terugkeerbesluit tegen een kort verblijvende derdelander omdat hij wordt verdacht van een strafbaar feit is dan ook toegestaan. Het Hof benadrukt echter dat deze praktijk evenredig dient te zijn. Het strafbare feit waarvan de derdelander verdacht wordt moet ernstig genoeg zijn om te rechtvaardigen dat zijn verblijf onmiddellijk wordt beëindigd. Als er geen veroordeling is, moet de verdenking bovendien nauwkeurig worden onderbouwd. De nationale rechter moet dit in het concrete geval beoordelen.   

De zaken C-381/18 (G.S.)en C-382/18 (V.G.)

G.S. heeft de Indiase nationaliteit en was tot 2014 in het bezit van een nationale vergunning om bij zijn partner te kunnen verblijven. Hij is in 2012 in Zwitserland veroordeeld tot een gevangenisstraf van vier jaar en drie maanden. In 2015 wordt zijn aanvraag om verlenging van de verblijfsvergunning afgewezen, deze vergunning met terugwerkende kracht ingetrokken en een inreisverbod uitgevaardigd. De Staatssecretaris acht redenen van openbare orde, in de zin van artikel 6, lid 2 van de Gezinsherenigingsrichtlijn, aanwezig. In deze zaak wil de Raad van State weten of de Staatssecretaris niet had moeten vaststellen dat het gedrag van G.S. een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving. Indien dit niet het geval is, wil de Raad van State weten welke motiveringseisen dan gelden.

In wezen liggen dezelfde vragen voor in het geschil tussen V.G. en de Staatssecretaris. Deze Armeense onderdaan heeft van 1999 tot 2011 – deels rechtmatig – in Nederland verbleven. Tijdens dit verblijf is V.G. veroordeeld wegens winkeldiefstal en rijden onder invloed. In juni 2011 is hij uitgeleverd aan de Armeense autoriteiten in verband met vermeende drugsdelicten. De Nederlandse echtgenote van V.G. vraagt in 2016 een verblijfsvergunning voor hem aan in het kader van gezinshereniging. De Staatssecretaris wijst deze aanvraag af om redenen van openbare orde, op grond van een nationale bepaling. Vanwege de Nederlandse nationaliteit van de echtgenote van V.G. is de Gezinsherenigingsrichtlijn hier niet van toepassing, maar artikel 6, lid 1 van de deze richtlijn is in dit geval wel op dezelfde manier toegepast.

Bevoegdheid EU-Hof

Naast de vragen over het begrip ‘openbare orde’ legt de Raad van State in de zaak van V.G. een bevoegdheidsvraag voor aan het EU-Hof. Het EU-Hof beantwoordt deze vraag als eerste. Nu Nederland artikel 6 van de Gezinsherenigingsrichtlijn in het nationale recht rechtstreeks en onvoorwaardelijk van toepassing heeft verklaard in de onderhavige situatie is het Hof bevoegd deze bepaling uit te leggen, aldus het EU-Hof.

Het begrip ‘redenen van openbare orde’ in de Gezinsherenigingsrichtlijn

Ten aanzien van het begrip openbare orde in de context van de Gezinsherenigingsrichtlijn verwijst het EU-Hof eerstens naar zijn uitspraak in de zaak C-380/18 (zie hiervoor). Het EU-Hof overweegt dat de bewoordingen van artikel 6 Gezinsherenigingsrichtlijn zien op een norm die veel minder veeleisend is dan de norm in de rechtspraak van het Hof over het openbare orde-begrip in de Verblijfs- en Terugkeerrichtlijn. Artikel 6 van de Gezinsherenigingsrichtlijn legt geen verband tussen het begrip ‘bedreiging van de openbare orde’ en het risico dat een fundamenteel belang van de samenleving wordt aangetast. Verder volgt uit overweging 14 van die richtlijn dat openbare orde ook een veroordeling kan omvatten. Ook de totstandkomingsgeschiedenis van de Gezinsherenigingsrichtlijn is hier relevant, volgens het Hof. Hoewel oorspronkelijk was voorgesteld om redenen van openbare orde te koppelen aan het persoonlijk gedrag van de betrokkene, heeft de Uniewetgever hier uiteindelijk niet voor gekozen. Daarnaast geldt dat artikel 6 van de Gezinsherenigingsrichtlijn weliswaar strikt moet worden uitgelegd, maar er mag geen afbreuk worden gedaan aan het doel van de richtlijn en de nuttige werking hiervan. Ook op basis van een loutere veroordeling kan deze bepaling daarom worden ingeroepen. Het EU-Hof benadrukt dat een veroordeling van om het even welk strafbare feit niet automatisch kan leiden tot de vaststelling dat sprake is van een bedreiging van de openbare orde. Het feit dient zo ernstig te zijn dat het noodzakelijk is het verblijf van de betrokken persoon op het grondgebied uit te sluiten. Daarnaast dient een individuele beoordeling te worden verricht, waarbij met name rekening moet worden gehouden met het gezinsleven van de betrokkene en zijn band met zowel het gastland, als het land van herkomst.   

Conclusie

Met deze uitspraken heeft het EU-Hof duidelijk gemaakt dat ‘openbare orde’ geen begrip is dat vanuit Unierechtelijk oogpunt slechts op één manier kan worden uitgelegd. Bij de duiding van het begrip openbare orde moet rekening worden gehouden met de bewoordingen en context van de bepaling waar het begrip in staat en de doelstelling van de wetgeving waarvan deze deel uitmaakt. Ook de ontstaansgeschiedenis van deze wetgeving kan relevant zijn. Uit de arresten blijkt verder dat de gepleegde strafbare feiten wel ernstig genoeg moeten zijn om het beëindigen van het verblijfsrecht van een derdelander te rechtvaardigen. Die norm is echter minder veeleisend dan bij verblijfsbeëindiging van Unieburgers en hun familieleden.