Ook bij grote toestroom vluchtelingen blijft eerste lidstaat van aankomst verantwoordelijk voor asielverzoeken

Dit blijkt uit arresten van het EU-Hof van 26 juli 2017 in de zaak C-646/16 en de zaak C-490/16.

Het gaat in deze zaken om Syrische en Afghaanse vluchtelingen die via de Balkanroute tijdens de migratiecrisis in 2015 -2016 naar de EU zijn gekomen. Zij hebben in Oostenrijk respectievelijk Slovenië asiel aangevraagd nadat de Kroatische en de Sloveense autoriteiten hen doorgang naar deze landen hadden verleend. Volgens Oostenrijk en Slovenië moet Kroatië de aanvraag behandelen op grond van de Dublin verordening (verordening 604/2013). Het uitgangspunt van de Dublinverordening is dat de lidstaat waar de vluchteling het eerste de EU binnenkomt het verzoek om internationale bescherming moet behandelen. De vraag is of het doorlaten en gedoogde binnenkomst van de vluchtelingen kan worden aangemerkt als de verstrekking van een visum in de zin van de Dublinverordening. En of de doorlating in de omstandigheden van de vluchtelingencrisis moet worden beschouwd als “illegale grensoverschrijding” in de zin van die verordening.

De zaak is door het EU-Hof behandeld via de versnelde procedure (PPA).

Het Hof geeft een duidelijk “nee” in antwoord op de vraag of de doorlating als een “visum” in de zin van kan worden beschouwd. De vluchtelingen stelden dat hen met de doorlating een visum was verstrekt. Op grond van de Dublinverordening zijn de lidstaten waar derdelanders die om internationale bescherming verzoeken als eerste binnekomen, verantwoordelijk zijn voor de aanvraag. Indien echter een visum is afgegeven aan deze personen is het land dat het visum heeft verstrekt verantwoordelijk. Een visum heeft zowel betrekking op visa kort verblijf op grond van de Schengengrenscode (verordening 610/2013) als op visa die worden afgegeven op basis van nationale wetgeving. Een visum heeft echter geen betrekking op een “handeling” als zodanig maar verwijst naar een door een nationale instantie formeel vastgestelde handeling. Het visum kan niet worden verward met de toelating tot het grondgebied van een lidstaat, aangezien het visum juist wordt vereist voor het verlenen van deze toelating. Er is een duidelijk onderscheid gemaakt in de systematiek tussen de afgifte van visa, binnenkomst en verblijf en er geldt voor de Schengenlanden bovendien een uniform model gekenmerkt door een sticker.  Toelating door middel van afgifte van een visum gebaseerd op humanitaire gronden is wel voorzien in de Schengengrenscode, maar die voorziening is in dit geval niet van toepassing.

Of er dan sprake is van “illegale grensoverschrijding” wordt door het Hof, bij gebrek aan een definitie, aan de hand van de gebruikelijke betekenis, de context en de doelstellingen van de betrokken regels bepaald. Een grensoverschrijding waarbij niet aan de in de betrokken lidstaat toepasselijke voorwaarden is voldaan, moet dan ook worden beschouwd als “illegaal” in de zin van de Dublinverordening. Als het om een Schengenland gaat, zijn dat de voorwaarden uit de Schengengrenscode. Hoewel die in de mogelijkheid voorziet om derdelanders die niet voldoen aan de voorwaarden toch toestemming tot hun grondgebied te geven, geldt die toestemming alleen voor die lidstaat en niet het gehele Schengengebied. Het gaat ook dan nog niet om een “visum” in de zin van de Dublinverordening. Een dergelijke binnenkomst moet nog steeds als een “illegale grensoverschrijding” worden aangemerkt en ontslaat de lidstaat niet van de verantwoordelijkheid voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming. Ongeacht of de grensoverschrijding is gedoogd dan wel op humanitaire gronden is toegestaan, hetzij dat die geschiedt in een situatie van een grote toestroom asielzoekers, de Dublinregels blijven van kracht. Er is bovendien al rekening gehouden met die situatie in de Dublinregels. Daarnaast voorziet het Verdrag in de mogelijkheid om voorlopige maatregelen vast te stellen ten gunste van een of meerdere lidstaten die in een noodsituatie terechtkomen ten gevolge van een plotselinge toestroom van derdelanders. De Raad heeft daar al gebruik van gemaakt om Italië en Griekenland te ontlasten en de asielzoekers te herverdelen (onder andere EU-besluit 2015/1523). En de lidstaten kunnen op basis van het Verdrag en de Dublinverordening unilateraal of in onderling overleg uit solidariteit de behandeling van de aanvragen overnemen, ook al zijn zij niet eerstverantwoordelijk.

Het Hof herinnert er tot slot aan dat de overdracht van asielzoekers naar de eerstverantwoordelijke lidstaat niet mag worden uitgevoerd wanneer er een reëel risico bestaat dat betrokkenen worden onderworpen aan onmenselijke of vernederende behandelingen.